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走扶贫开发与生态建设相结合的新路子


人口增加,耕地减少,生态恶化,这是全世界面临的一大问题。人类为了求得生存与发展,许多国家政府以及许多研究机构都在探讨和寻求解决这个问题的办法。毕节地区开发扶贫、生态建设试验区的工作,从全国、全世界来看,虽然范围有限,但它是具有国际意义的方向性问题,可以说是小试验,大方向。

从全国贫困地区的经济开发来看,把扶贫开发与生态建设密切结合,近忧远虑,一体解决,取得社会的、经济的双重效益,这是贵州扶贫工作的一项创举,对我国贫困山区来说,这种做法具有普遍意义。

毕节扶贫开发实验区的工作,一开始就得到了中央统战部、国家民委、各民主党派中央、全国工商联智力支边协调小组的帮助,派出了大批的专家教授,到现场咨询指导,做试验区的技术后盾,把试验区的试验工作提到一个新的水平。这是试验区取得成功的一个重要保证。

当前,贵州省与全国的扶贫工作一样,整个形势是好的。但是,发展还不平衡、不稳定,贫困地区的落后面貌没有根本改变,与全国整个发展水平的差距还在拉大。所以,要全面、稳定地解决温饱,以至脱贫致富,任务还很艰巨。

有些地方虽然解决了温饱,但不敢报,怕摘了帽子,失去扶持。实际上,这里要澄清一个概念,即温饱不等于脱贫,扶贫不是扶到温饱为止。整个扶贫工作要两步走,第一步争取在较短的时间内解决温饱;第二步用较长的时间努力脱贫致富。去年江泽民同志在全国少数民族扶贫工作会议上讲,要在较短时间内,尽快解决群众温饱,然后,艰苦奋斗,扎扎实实再干几十年,改变贫穷落后面貌。李鹏同志今年向全国人大作的政府工作报告中指出:帮助贫困地区人民脱贫致富,是有深远意义的重要任务,一定要继续努力做好。根据全国贫困地区发展的形势及中央领导同志的指示,国务院贫困地区经济开发领导小组向国务院打了一个报告,扶贫工作要在“七五”的基础上,90年代再干十年。国务院很快批准了这个报告,2月23日以国发15号文件下达。这个文件明确了扶贫工作是一项长期艰巨的历史性任务,批准了新的十年开发计划,制定了一系列的方针、任务和重要政策。这个文件体现了党中央、国务院对贫困地区人民群众的关怀,显示了党中央、国务院帮助贫困地区脱贫致富的决心,也是在新时期党和政府密切联系群众的一个实际行动。当前,扶贫工作的主要任务,是学习、贯彻、落实国务院15号文件。

岩溶地区是全国贫困地区开发难度比较大的区域之一,如果在毕节地区有突破、有发展,对全国整个贫困地区的开发工作,将具有重要的促进和推动作用。为了总结这方面的工作经验,研究岩溶地区的扶贫开发究竟“难在哪里,路在何方”,我们准备召开滇、黔、桂、川四省岩溶地区扶贫开发座谈会。经过几天的考察、座谈,又听取了试验区的工作报告,对这个问题我初步有了一些想法,说出来和大家商议。

一、统一规划,综合开发

贫困地区、岩溶地区之所以贫困,不是一两个原因构成的,是一个综合征。因此,解决办法也不能单打一,不是一两样药可以解决问题的,要综合治理。

那么,综合征有哪些表现,也就是说难在哪里呢?是不是有这样一些问题:

一是降雨多,渗漏快,利用少,人畜饮水困难;

二是开荒种粮,砍山取柴,植被遭到破坏,水土流失严重;

三是耕地破碎瘠薄,挂在坡上,单产低而不稳;

四是交通、能源条件差,通路通电率低,制约经济发展和社会进步;

五是多为少数民族聚居区,文化、教育、卫生落后,人口多,素质低,接受新事物慢;

六是县财政靠补贴,集体经济多是空壳,没有为农民提供服务的经济手段。

那么如何综合治理,也就是说路在何方呢?是不是有这样一些方面:

(一)建设基本农田,解决吃饭问题。在贵州就是坡改梯,在广西叫砌墙保土,在北方叫修水平梯田。坡地不保水,不保肥,不保土,产量很低,又造成水土流失。群众说:“山高地皮薄,吃饭靠挖坡,一场大雨来,全部冲下河”。建设基本农田就是把坡地改成水平梯地,再加上技术、物资配套投入,如地膜玉米,再配上小水窖群,三者结合起来,我认为是解决吃饭问题的可靠途径。现在说的温饱工程,是指推广地膜覆盖技术。这项新技术在贵州取得巨大成绩,整个贵州高原到处可以看到银装素裹,分外妖娆。如果把它建立在梯田上,基本农田上,作用就更大了。否则,只有地膜覆盖,没有梯田和水窖,一场大旱苗会干死,一场大雨土会冲跑。试验区应在地膜覆盖技术的基础上,加上坡改梯,配上小水窖,把温饱工程的内涵扩大,标准提高,建设高水平的温饱工程。

建设小水窖,积蓄雨天地面径流,人畜饮用,抗旱点种,投资不多,效益很好,是我这次来毕节的一个重要发现。小水窖由水利部门统一设计,提供服务,分户或联户建设。毕节县甘河乡白石岩村农民温玉成家8口人,养2头猪、1头牛,修了一个小水窖,人畜饮水解决了。还种了四亩烟,全部用小水窖的水育苗、浇种,年收入2000多元。烟的收入多了,又进一步增加了对农业的投入,去年粮食产量3750公斤,人均450多公斤。这户的小水窖投资600元(主要是买水泥水管),自筹200元,水利部门补助400元,投资不多却解决了很大的问题。我还看了一个6户用的集体水窖,造了一个600平方米的水泥集雨坪,贮水300平方米,供40口人和20头猪、5头大牲畜饮用,同时还用于烤烟的育苗、浇种。投资4000元,户均660多元,一个个笑逐颜开,说共产党给办了一件大好事。现在小水窖从浇种烤烟向浇种玉米发展。山区修大水库不容易,修小水窖到处可以干。一口人建设一亩梯田,一户修一个小水窖,岩溶贫困山区人民的吃饭就有了可靠的保证。

建设基本农田,不仅是解决吃饭问题,还具有生态效益。道理很简单,只有吃饭问题解决了,山上的“大字报”(即陡坡挂田)才能揭下来。一亩基本农田顶二三亩坡土,建设基本农田,坡土才有条件退耕还林还草,恢复生态。

总之,建设基本农田,主要是为了稳定的解决群众温饱问题,同时也是造福子孙的千秋大业,也是开发整治国土的基本建设。我们认准了,就要下定决心,坚持不懈,长期干下去。我们国家穷,资金稀缺,但是劳动力多,以少量资金和物资的投入,带动农民大量的劳务投入,建设基本农田,建设高标准的温饱工程,是符合我国国情的。

(二)解决农户的燃料问题,停止破坏植被,保护生态环境。岩溶地区的生态环境恶化是个大问题。破坏山区植被的是“两把刀”,一把是开荒种粮;一把是砍山取柴。毕节地区有煤,烧的问题不大,造成破坏的主要是第一把刀。没有煤的地方,群众上山刮草皮,砍树枝。因此,停止生态破坏要相应解决农民做饭取暖的燃料问题。在有煤的地区,建立农村供煤系统;缺煤的地区实行综合治理,推广节柴灶、沼气池,种植速生薪炭林。

(三)开发利用山区资源,发展多种经营。每一个贫困县都要利用自己的资源优势,建立几个能带动群众脱贫致富,形成县财政收入重要来源的支柱产业。贵州省人均9分地、15亩山,优势在山上,文章在山上。有些同志说,现在是“吃饭靠两杂(杂交玉米、杂交水稻),花钱靠两烟(烤烟、卷烟)”。我看,可以再加上一句——“真正脱贫致富要上山”。毕节试验区正在形成“一个基础、四个支柱”。“一个基础”是温饱工程,“四个支柱”即:一是100万亩烤烟。从种烟、烤烟到卷烟,生产、加工一条龙,4.3亿元的产值。二是煤。有600万吨的年产量,1.8亿产值。三是林果药茶。四是畜牧。四个支柱,前两个已经成形,后两个开始起步。这就是一个基础饱肚,四个支柱致富。山区可开发的资源很多,致富的门路很多,有林果、畜牧、蚕桑、茶叶、烤烟、药材、矿产等。要以市场为导向,抓住几个主要的,统一规划,成片开

发,系列加工,产销成龙,形成适度规模的商品生产。既然是支柱产业,就不能太多,多了称不起柱,成不了气候。毕节地区发展畜牧业很有前景,北京有几个畜牧专家曾建议,南方草山草坡多,气候雨量条件好,应在南方发展养羊,建立中国的“新西兰”。如果专家建议符合实际的话,是不是可以在毕节试验区率先起步。重点是改良草场,人工种草,提高草的生产量、营养量,引进良种,先抓养羊,逐步把草食畜牧业搞起来。再就是发展林果业。林果业是山区致富的一大产业,是贫困山区人民的“绿色银行”。但开发周期长,这就要请资金部门按照国务院15号文件的精神,适当延长用款期限。发展支柱产业要注意三个问题:一是要立足本地具有广阔市场前景的优势资源;二是能带动千家万户脱贫致富;三是能形成地方财政的重要收入来源。这样就可以做到自给经济向商品经济过渡,由原料生产向加工工业延伸,把富民和富县结合起来。

(四)相应发展水、电、路。这是为开发区域经济,发展商品生产创造条件的基础工程。昀近国务院又批准了一个15亿元的工业品以工代赈计划,用于修公路、人畜引水工程、基本农田建设、小型水利。我们要抓住这个机遇,把工作做好。

(五)提高人口素质,控制人口过快增长。我和各方面同志座谈,大家认为,这五剂药可以治理岩溶地区的贫困综合征。总起来说,就是这么几句话:

打好一个基础;

建设几个支柱;

民用燃料解决好;

相应发展水、电、路;

智力开发要抓紧;

控制人口不疏忽。

综合治理的任务,不是单靠扶贫开发部门和现有的扶贫资金所能完成的。按照国务院15号文件的要求,首先要依靠国务院各部门和有关省、自治区在“八五”和“九五”计划中,针对贫困地区的自然资源状况,采取倾斜政策,有计划、有重点安排一批能够开发和利用当地资源,带动区域经济发展的骨干项目。其次,在具体工作上,要在各级党委、政府的统一领导下,齐心协力,联合作战。同时各项扶贫资金、物资也可综合配套。如国家扶贫专项贴息贷款主要用于种养业;老少边穷地区开发贷款,贫困县县办工业贷款,主要用于农产品加工业和其他适合贫困地区干的工业项目;支援经济不发达地区发展资金主要用于改善农牧业生产条件,发展交通、文化、教育事业,以及防治地方病和技术培训等。还有地方的各项扶贫资金、物资也应当这样做。扶贫资金来自多方面,要按资金的不同性质和用途合理配套使用,并同地方各有关厅局用于贫困地区的资金匹配结合,以增加投放强度,发挥不同资金的综合效益。在同一个贫困地区,扶贫开发部门和各有关业务部门,不要你干你的,我干我的,要在党委、政府统一领导下,通力合作,下好一盘棋。

二、扶贫开发的重点是种养加

贫困地区的起步产业是种养加,已被这几年的开发实践所证明。但是现在不少地方办工业的热度超过种养加的倾向到处可见;同时,工业项目的效益低于种养业项目的情况也到处可见。贫困地区民穷县也穷,地、县领导同志为了解决地方财政的困难,总想多办点工业,是可以理解的。但是,在农民没有解决温饱的情况下,要把有限的资金主要用在

“种养加”上,使资金的扶贫效益充分发挥出来。毕节地区这几年上了800个项目,据行署负责同志介绍,效益好的占30%;—般的占40%;效益差的占30%。从总体看,种养业的项目要好于工业项目,除个别种养业项目失败外,搞砸了的大部分是工业项目。前天,中国农业银行贵州省分行的黄效旦行长介绍说,罗甸县的资金四年投放了1200万,基本用于种植业、养殖业,资金效益比较高,贷款到期回收率高,脱贫率也比较高,是贵州省第一批越过温饱线的贫困县之一。罗甸县和其他贫困县的经验说明,种养业投资少、见效快,家家户户都能干,有利于尽快解决温饱,是普遍适合于贫困地区的开发起步产业。如罗甸县,发展早熟蔬菜3.8万亩,带动了1.2万户农民种菜,5万人脱贫。还有榕江县,种西瓜1.5万亩,7000户脱贫,种瓜农户年均收入4000元。从江县种柑橘2.1万亩,抽查271户,仅这一项人均年收入300元,解决了温饱。发展具有当地独特资源的劳动密集型的加工业效益也很好。台江县花5万元投资,办民族刺绣厂,发挥苗家女青年的手艺,不仅安排了32个人就业,而且带动周围260户在家搞刺绣,出口创汇3万美元,贷款已还了一半。所以说,素质低是相对的,在刺绣上,苗家女的素质是高的。这些都是非常好的项目。

为什么不少地方工业项目效益低于种养加,主要是搞工业缺乏人才,缺乏技术和管理经验,跨度太大,很难搞好,不仅得不到利,反而背了包袱。据说,紫云县投资150万元,办了一个铁合金厂,建成后没有电,企业停产,钱也收不回来。如果要把这笔钱放到种养业上,能安排多少项目,解决多少贫困户的温饱啊!我们国家还很穷,扶贫资金有限,办工业占钱多、周期长、风险大,离解决当前群众温饱距离远。上工业项目多了,会影响到资金的经济效益和脱贫效益。所以,温饱在即,资金有限,人才缺乏,这几个因素决定了目前应重点发展种养加。

当然,不是说贫困县一点工业不能办。从长远讲,根本上脱贫致富,不发展工业是不行的。但在现阶段,主要是办那些能带动千家万户发展种养业的龙头加工企业,以及其他适合贫困地区发展的资源型、劳动密集型企业。小化肥厂的技术改造也可以搞,但要有技术保证,要有效益。总之,要降一降工业的温,加一加种养加的热。

三、扶贫一定要落实到户

扶贫资金主要是用来解决不得温饱的贫困户。资金不能平均分散使用,不能说扶贫资金只要用在贫困县就是扶贫。贫困县不是所有的乡、村、户都是一样穷。要把资金集中用在昀贫困的地方,优先解决不得温饱的贫困户。现在有些村、有些户还很穷,但我们的工作还没有把他们抓到手里,排上号。水城县杨家寨,是彝族村,166户人家。村长说,70%的户粮食不够吃,其中40%的户生活难以为继,20%的户外出打工混饭吃。我问他,近几年得到扶贫贷款的支持没有,他说没得到。所以,扶贫工作一定要抓住这些难点村、困难村,尽快解决他们的温饱。现在每个县都要查一查,还有多少这样的穷村,他们是打温饱攻坚战的主要对象,一定要把工作做到他们身上。扶贫工作不到户,就像打仗没有目标,扶贫资金也很难发挥扶贫效益。这一点不仅我们重视,外国人也很重视。去年我接待了一位瑞典的国务秘书,了解中国的扶贫情况。他提了一个问题:中国农村那么大,那么多户,有的富、有的穷,你们是如何找到、扶持贫困户的。我跟他说,户分四类,区别对待。第一类是富裕户,主要靠自己的能力发展生产;第二类是已经解决了温饱的户,主要是靠正常的支农资金发展生产;第三类是没有解决温饱的户,靠扶贫资金帮助他们发展生产,解决温饱;第四类是盲聋哑、痴呆傻、孤鳏寡,这些主要靠社会保障解决。开发扶贫,重点扶持的是第三类人,有劳动能力,又没有解决温饱的农民。所以,我们的目标要找准,工作要做细,扶贫资金虽然有限,但是要把它集中起来用于没有解决温饱的贫困户,投放强度还是不小的,是可以解决问题的。如果你拿去撒胡椒面,再多的资金也不够用。扶贫工作要雪中送炭,不要锦上添花。扶贫资金是政策性投资,哪里穷,就往哪里投;哪里昀穷,就重点扶持哪里。

如何扶贫到户,使资金进入温饱攻坚战的主战场,要解决两个问题。一是要动感情。中央和国务院领导同志经常讲,新中国成立40年了,仍然有部分群众不得温饱,心里是很不安的。像杨家寨那样的穷村,任何人到那里看一看都会心酸的、掉泪的。各级领导和各有关部门,都应当到贫困地方看一看,看了就会动感情,动了感情,才能动脑筋,动真格。这就是江西省创造的,提倡到全国的“三动”经验。二是要解决扶贫专项贴息贷款如何落实到户,落实到种养业。我这次在贵州所到之处,都提出这个问题,主要是贫困户没有经济担保,没有自有资金,得不到扶贫贴息贷款的支持。对此,国务院有文件,中国农业银行总行也有文件,贫困户承贷500元以下的贴息贷款不要自有资金和担保。这次,我与贵州省农业分行的黄行长交谈,黄行长完全理解这个问题。他说,贵州情况更困难,不要自有资金和担保的贷款额度还可以再适当放宽。我认为黄行长的考虑是从实际出发的,我和黄行长还共同商讨了几种资金到户的方式:

(一)有一定经营能力的贫困户,可以不要自有资金,不要担保,直接贷款。

(二)现有的各类经济实体,如供销社、外贸公司、粮油公司、食品公司、农场、林场、牧场等,只要承担扶贫到户的任务,可以承贷承还。

(三)各业务部门,农业局、林业局、畜牧局等,只要承担扶贫到户的任务,也可以承贷承还。但要把工作做好,保证效益。

(四)一些新成立的扶贫开发公司,如畜牧开发公司,林果药茶开发公司,只要有一定的自有资金,有经营能力,有严格的财务管理制度,也可以承贷承还,扶贫到户。

(五)农村有经营能力,又有专业知识的能人、专业大户,热心扶贫,愿意包带贫困户脱贫致富,只要有一定的自有资金,有经营能力,有严格的财务管理,也可以使用扶贫贷款。贷款方式,可以考虑贷给贫困户,由贫困户作为股金向能人、专业经营大户入股,归大户集中经营管理使用。贫困户参加劳动,按劳取酬,又可以按股分红。这样,既发挥了农村能人的能量,又保证了资金的使用效益和回收率。

这几种办法,建议省开发办和省农业分行再进一步研究推敲一下,联合起草一个文件,请省政府批发至县农行、县开发办,共同执行,从根本上解决贷款到不了真正需要扶持的贫困户,到不了种养业的问题。

总之,使用扶贫资金要保证效益,不管贷给谁,都要兢兢业业,把钱用好。现在没有解决温饱的贫困户,大部分素质差,直接贷给他,不一定能花好、能保证效益。因此,可以贷给有能力的贫困户,也可以通过经济组织和其他可行的方式承贷承还,使扶贫效益到户,解决温饱到户。特别是依托龙头企业的社会化生产服务,带动贫困户脱贫,是今后发展商品经济的趋向,是值得提倡的。

四、以智力开发为先导,带动经济开发

在这方面,统战部、国家民委、各民主党派中央、全国工商联智力支边协调小组做了大量的工作,给了毕节试验区和其他地区很大的帮助。贵州省对智力支边很重视,两次召开智力支边会,这对做好扶贫工作,至关重要。

我觉得,智力支边,智力扶贫是扶贫的根本。人是我们共产党领导的社会主义伟大事业的决定因素,人的素质高低,是决定事业成败和发展快慢的关键。贫困地区之所以贫困,一个重要原因是人的素质低。结果有资源得不到合理开发和利用,叫“资源山中睡,人在家里穷”。多年的扶贫实践表明,扶贫资金效益不理想,一个重要原因也就是人的素质低。不少地方是“年年给钱年年穷,年年扶贫年年贫”。原因也就是有钱不会花,花不出效益。昀近,我看了一个材料,荷兰是仅次于美国的第二大农业出口国,201万公顷耕地,是我国的1/50,但它出口的农产品,价值达250亿美元,超过我们约两倍。奥秘何在?荷兰首相说,就是用科学技术培训农民,使他们不断获得昀新的专业技术知识,能够釆用昀先进的技术,昀经济的办法发展生产。还有一个美国经济学家舒尔茨,是诺贝尔奖的获得者,他的得奖论文主张用科学技术武装农民,改造传统产业,提高单产,寻求土地的替代品。我这次参观的毕节县金银山乡,推广地膜玉米,每亩单产达到400公斤,和原来的165公斤相比,一亩顶过去两亩半。这就是用科学技术投入寻求土地替代品的生动事实。科技扶贫方面,各地都有许多好经验,应继续坚持下去。毕节试验区的一些新做法,如初、高中加上一年的实用技术教育,县建立农业技术培训中心,中专定向招生,定向分配,发挥乡土人才作用,都是很好的。

对民主党派和工商联的智力支边,我是非常钦佩的,我建议,除了帮助搞开发规划外,还可以直接参与重要项目的论证、评估和执行,帮助救治亏损、停产企业,充分发挥各方面专家的作用。在这方面,我们扶贫开发部门应当给予热情配合,大力支持。

五、强化扶贫项目的管理

扶贫资金按项目投放管理是扶贫开发的一大进步。几年来,各地搞了一批扶贫开发项目。贵州全省有2400多个项目,毕节地区有800多个,每个县有100个左右。据省扶贫开发办对2400多个项目的调查分析,效益好的44%,一般的34.2%,效益差的16.8%,停产的4.8%。

后两类是搞得不好的,加起来是21%,数量不算小。我听了省开发办四个调查组的汇报,主要原因是,失之于项目的前期工作做得不扎实,后期没有加强领导,严格管理。如望谟县投资200万元,建一个大理石厂,结果没有原料,得从外县运。三都县投资110万元,建设锑粉厂,结果合作单位的技术不成熟,出不了产品。德江县投资700万元,建设火电厂,由于技术、管理差,钱花完了,厂子也没建成。看来我们犯的还是老毛病,就是争资金争项目很积极,争来了又不认真做好工作,加强管理,讲求效益。这个问题,不只是贵州存在,全国有一定的普遍性。我赞成对扶贫项目进行一次全面的检查。搞得好的,总结交流经验;效益一般的项目要帮助改善经营管理,提高效益;对亏损的、砸锅的项目,要请专家、内行逐个会诊,找出症结,寻求解决办法,救治亏损企业,帮助它们起死回生。使扶贫资金的损失降到昀低限度。

今年用于办工业企业的扶贫资金,一般不要铺新摊子,主要是添齐补平。对未完工的项目,只要市场前景好,效益预期好,就要给资金办起来。还有资金剩余,主要用于现有效益好的企业的扩建和技术改造。要做好善后工作,同时,对资金使用效益差,对亏损企业、砸锅项目又救治不力的县,要暂时停止投放新的扶贫资金,停止上新项目,进行整顿。

从明年起,扶贫资金的分配,要把使用效益作为一个重要条件。扶贫效益好,资金到期回收高的县可以多给,效益差,回收率低的县,要少给。目的在于促使大家兢兢业业做好工作,千方百计提高资金的扶贫效益。

六、关键在于加强领导

贵州省委、省政府对扶贫工作是重视的,主要领导人每人确定一个贫困县作为自己的联系点,取得扶贫工作的直接经验。到1989年底,贵州省已有9个贫困县越过温饱线,工作是有成绩的。

县一级领导是扶贫开发工作的关键,每个县每年都有几百甚至上千万的扶贫款,资金不算少。因此,各县的主要负责同志应当把扶贫开发工作抓在手上,摆上位置,组织力量,加强领导。保证把资金用好。同时,按照国务院15号文件的规定,把扶贫开发的办事机构充实加强,提高其组织协调的能力。

另一个问题是抓好基层建设。充分发挥党支部带领贫困户脱贫致富的作用。几年的经验证明,基层没人干,一切等于空谈。扶贫到户,主要依靠党支部。山东沂蒙山区的经验是:“给钱给物,更要建设一个好支部”。这是具有普遍意义的。

(节选自《大变革中的中国三农问题研究》

责任编辑:贾莹莹

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