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千方百计提高扶贫资金使用效益


扶贫专项贴息贷款从1987年开始一年一检查,一总结,并形成制度,这对及时交流扶贫专项贴息贷款使用的经验,及时解决存在的问题,加强贷款的管理,提高贷款的使用效益将会发挥很重要的作用。这是中国农业银行总行倡导和坚持的一项好办法,好制度。特别是今年的检查有国家审计署参加,是对加强扶贫贴息贷款管理的有力保证,也是审计部门对扶贫工作的有力支持。

一、当前扶贫工作进展情况和面临的主要任务

全国贫困地区经济开发工作,由于党中央和国务院的关怀,各级党委、政府的重视和加强领导,各行各业、各部门以及整个社会的大力支持,再加上贫困地区广大干部群众的努力,进展比较顺利,而且取得了明显的效果。其突出标志就是:国务院确定的扶贫工作要从过去单纯分散的生活救济,转向新的经济开发的方针,在贫困地区得到了普遍认真的贯彻和落实,“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱问题的目标正在努力实现之中。只要工作抓得紧,做得好,实现这个目标是有希望的。

贫困地区由过去的救济扶贫转向开发扶贫,可以说是扶贫工作的一个根本性变化。国务院贫困地区经济开发领导小组成立时,总结了30多年扶贫工作的经验教训,其中有一条就是30多年扶贫工作虽然有很大成绩,但是效益不理想,主要是扶贫资金大半用于生活救济,没有搞更多开发性的生产建设。领导小组根据这一经验教训,提出扶贫工作要从过去单纯生活救济转向经济开发,经国务院批准作为扶贫工作方针确定下来。从近几年执行的结果来看,效果很好,开创了扶贫工作的新局面。

这几年,在开发扶贫的方针指引下,广大贫困地区在国家必要的扶持下,充分地利用地上地下丰富的自然资源,以及充裕的剩余劳动力和其他社会资源,积极地搞开发性的生产建设,发展商品经济,启动了贫困地区内在的发展活力。各地在统一规划指导下,创建了许多以家庭生产为基础,连片发展,并形成一定规模,又各具特色的商品生产基地,办起了大批带动千家万户发展商品生产的龙头加工企业。昀近在福州召开南方片经验交流会时,参观了罗源县的竹编、草席、养猪、水产、茶叶、羽绒、食用菌菜“九条龙”,网罗了5.3万多户,年创产值1.2亿元,占全县社会总产值的62%。龙头加工企业带动千家万户发展商品生产,并以家庭生产为基础形成一定规模的商品生产基地,充分发挥了当地的资源优势。多少年来贫困地区自给性的自然经济和单一的农业经济结构开始被改变,在不发达地区开创了以家庭生产为基础的规模经营新格局。

在开发扶贫的方针指引下,扶贫工作进行了一系列改革,创造和积累了许多新经验。如扶贫开发资金按项目投放管理,按效益分配使用;调整和改革单一的生产结构,立足当地资源发展多种经营;制定优惠的开发政策,多方面吸引和聚集人才、技术、资金;依托能人、企业兴办扶贫经济实体,发展发达地区与贫困地区的横向联合;层层培训干部,加强基层领导班子的建设;大规模地向农民普及实用技术,组织科技进山,等等。这些不仅有利于促进当前贫困地区经济开发,而且对今后贫困地区整个经济、社会的长期发展都具有重要意义。

在开发扶贫的方针指导下,振奋了贫困地区自力更生的精神,不同程度地克服了“等、靠、要”思想,增强了干部群众脱贫致富的信心,开始改变着贫困地区的经济状况和人们的精神面貌。

总之,过去救济扶贫打的是消耗战,“填不满的穷坑”,开发扶贫打的是生产仗,发动群众种茶植果,饲养畜禽,兴办乡镇企业,为贫困户“栽摇钱树,铸聚宝盆”,既解决了当前温饱,又增强了脱贫致富和经济发展的后劲。这就从根本上提高了扶贫资金投入效益,解决了过去不少地方“年年给钱年年穷,年年扶贫年年贫”的问题。

根据这些分析,可以得到这么一个印象,就是脱贫致富要走开发之路,开发扶贫是治穷致富之本。

由单纯生活救济转向经济开发的方针的实行,使国务院提出的“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱问题目标的实现有了希望,有了保证。从各省汇报的情况来看,预计到1988年底,各省扶持的贫困户有60%左右可以解决温饱问题,国家重点扶持的300多个贫困县约有1/4可以越过温饱线,福建、广东、浙江三省可能提前两年实现解决大多数贫困地区人民温饱的目标。但前进过程中也出现了值得注意的新问题:一是贫困户总数虽然减少了,但难度更大了。因为未解决温饱的贫困村、贫困户大多分布在自然条件恶劣,社会发育程度较低的地区,以及水库移民区、人畜饮水困难地区和地方病高发地区,而且从现在到1990年只有两年,时间紧迫,任务艰巨,扶贫工作进入了攻坚阶段。另一个问题是,经过几年的工作,国家扶持的重点贫困县有1/4率先解决了温饱问题,但标准低,不稳定,社会生产力水平尚未发生根本变化,根据分类指导的原则,对这些县提出新的发展要求,在巩固温饱成果的基础上,进入逐步脱贫致富新阶段。

为此,大家认为“七五”后两年的主要任务应当是:认真贯彻党的十三届三中全会精神,全面深入落实国发〔1987〕95号文件,进一步采取有力措施,努力实现“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱的目标。在此基础上,继续支持越过温饱线的县,发展区域经济,经过若干年的努力,争取到“八五”期间,使已解决温饱的大多数贫困户年人均收入水平接近或赶上本省、区的平均发展水平。

为了完成上述任务,大家建议,首先要调整部署,集中力量,打好解决温饱的攻坚战。主要措施是:一要调整和加强领导力量。对尚未解决温饱问题的县、乡、村分类排队,凡是没有能力打好攻坚战的领导班子要及早进行调整,以免贻误时机。二是适当调整扶贫专项贴息贷款使用范围。从解决温饱的整体任务出发,允许各省、区在扶贫贴息贷款总额不变的前提下,适当调整一点用于难以如期解决温饱的个别、少数省扶贫困县。三是由农业部组织推广地膜玉米,实施温饱工程。四是由水利部安排解决贫困地区人畜饮水困难。五是继续实行以工代赈计划。六是动员国家有经济和技术实力的部门,分别联系和帮助西南、西北贫困面大的省的扶贫开发。

对越过温饱线的县,要引进竞争机制,拉开发展档次。凡是在正常年景90%以上贫困户解决温饱的贫困县,实行“两不变一优先”的政策,即扶贫资金不撤,优惠政策不变,县办企业贷款优先。继续支持他们利用资源优势,建设商品生产基地,发展乡镇企业,扩大非农产业就业比重,争取每个县建设两三个带动区域经济发展,形成财政收入支柱的产业。同时,加强水、电、路等基础建设。

二、集中管好用好现有扶贫资金,是实现“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱目标的关键

无论是打温饱攻坚战,还是发展贫困地区区域经济,一个共同的问题就是管好用好现有扶贫资金。昀近国务院分管领导就这个问题连续作了两次重要指示。一次是1988年10月6日写给全国贫困地区经济开发经验交流会的信中指出:坚持把各项扶贫资金捆起来重点使用,按项目投放管理,充分发挥现有资金的使用效益。无论是来自哪个渠道的扶贫资金,都要按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、作用不变、相对集中、重点使用、各记其功”的原则,做好组织协调工作,不能分散地“撒胡椒面”,要把发挥各部门管理资金的积极性和集中解决贫困地区群众温饱、开发贫困地区经济统一起来。同时,要加强扶贫资金的管理和监督,对一切贪污、私分、挪用者从严惩处,绝不姑息。另一次是1988年11月2日在全国农村工作会议上的讲话中,再次强调指出:一定要管理好、使用好来自各条渠道的扶贫资金,统筹安排,集中使用,努力提高经济效益。严禁贪污、私分和挪用扶贫资金,违者必须严惩,绝不姑息。我们要认真学习,一定把资金管好用好。

根据目前国家财政、信贷都比较紧张的状况,国家增加新的扶贫资金投入是有困难的,所以,要把功夫下在对现有资金的管理上。国家在大力压缩固定资产投资规模,紧缩信贷规模的情况下,明确指出扶贫资金不减少,这是对扶贫工作很大的照顾和支持,我们要珍惜这些来之不易的资金,把它管好用好,充分发挥经济效益。

管好用好扶贫资金,当前要从三个方面考虑:

(一)学习十三届三中全会精神,掌握好资金的投向。上什么项目,不上什么项目,要按照国发〔1988〕64号文件的要求,对现有项目库中的项目进行分类排队,适当调整,合理安排。今、明两年扶贫开发资金的投向结构要重点发展种、养业项目,原料开发项目,农、畜、林果、土特产品加工项目,人民生活和出口创汇需要的手工业工艺产品等,把解决温饱、脱贫致富与增加市场有效供给结合起来,为使今年的物价明显低于去年作出贡献。

(二)认真贯彻执行整顿、治理的方针,严格资金和物资的管理和监督,保证投入的有效性。总的来看,扶贫资金投放效益是比较好的,但也有极少数地方监督、管理不严,发生贪污、私分扶贫资金的问题。1988年8月22日国务院领导同志对《内蒙古托克托县侵占支农扶贫资金严重》一文批示中指出:类似内蒙古托克托县这种挤占挪用、贪污私分扶贫资金的情况,恐怕不是个别的。请开发办研究提出如何严格扶贫资金管理的措施,昀好先搞一个管理办法,纳入法制轨道。对一切挤占挪用、贪污私分扶贫资金的行为,必须从严惩处,不能批评了事。根据批示,1988年11月11日国务院贫困地区经济开发领导小组和财政部、监察部、审计署、物资部、中国人民银行、中国农业银行等七个部门发出了《关于加强和整顿扶贫资金、物资管理工作的通知》。各地要认真贯彻执行。

(三)努力改进工作,完善专项贴息贷款管理办法,做到及时投放、按时回收、不断周转,充分发挥效益。当前大家反映比较多的一个问题是资金投放不及时。这里面原因很多,如环节多,下达慢,项目准备不出来,找不到担保,银行资金临时周转不开,被挤作他用,等等。有的地方年初下达的专项贴息贷款,到七八月甚至年底还没有用出去,滞留时间过长。要针对存在的问题,分析原因,认真解决。南北片会议讨论,今后要强调扶贫专项资金和物资应专项下达,专项使用,不得以任何借口截留、挤占、挪用和延缓下达时间。特别是在今年压缩信贷规模,资金很紧的情况下,强调扶贫资金及时下达,专项使用,尤其重要。

另一个问题是,扶贫资金使用平均、分散,或者搞一些与解决群众温饱没有直接关系,投资大、周期长、见效慢的大项目。这是个老问题,但还没有完全解决,要继续引起注意,真正做到把贴息贷款用到解决温饱的项目上,用到没有解决温饱的贫困户身上。

再一个问题是在发展扶贫经济实体时,一定要明确以扶贫为使命,具体承担扶贫任务,使用多少扶贫资金,要与解决多少户温饱问题直接挂钩。防止以扶贫为名,拿了钱又不扶贫的问题发生。同时要处理好扶贫经济实体内部分配关系。既要充分肯定能人办扶贫经济实体带动贫困户脱贫的作用,使他们得到应得的报酬,但也要防止分配过于悬殊,更不能垒大户。提倡贫困户带扶贫资金入股,除了按劳分配,还可以按股分红。扶贫经济实体利润应主要用于扩大再生产,发展扶贫事业,增强扶贫实力。各省、区试办县的扶贫开发公司要按照每省试办一二个的要求控制试点规模,不能一哄而起。试办的开发公司要按国务院整顿公司的精神加强领导。个别公司搞转贷吃利差的问题要纠正。没有条件试办的也不要急于试办。也可以先试办专业开发公司,积累经验。

三、各级开发办要大力支持各级农业银行充分发挥对扶贫专项贴息贷款的管理作用

银行按照银行贷款办法管理贷款是银行应有的职责。这一职责的履行,同管好用好资金,充分发挥扶贫资金的扶贫作用是完全一致的。各级开发办要与农业银行密切配合,并大力支持他们做好资金的管理工作。

(一)充分论证选准项目,提高资金使用效益。各级开发办要向银行介绍贫困地区状况、经济开发规划,并同银行共同按照开发规划商定资金的具体投向,把扶贫专项贴息贷款和其他各项扶贫资金真正用到昀需要的地方,用到效益昀好的项目上,效益落实到贫困户身上。同时组织业务部门和资金管理部门共同评估、论证、筛选项目,把资金用途和项目选准,提高资金使用效益,保证资金安全。

(二)尊重和支持银行自主审查项目,按项目发放贷款。在共同评估、筛选项目的基础上,由银行审批、放款,这是银行的职责,不是其他部门所能代替的。由于项目的评估、论证是在开发办统一组织下,包括银行等有关部门共同参加的,一般来说,银行的审批和大家的评估意见是一致的。即使对个别项目有不同意见,只要是有道理,再做工作,尽可能搞得准确些,慎重些,是有好处的。至于有的项目效益确实好而又不能正常通过审批的现象,也可能存在,看是什么原因,把工作做好。凡属于银行对市场情况不太了解,或者缺少某些专业知识,而不好下决心的项目,开发办要组织业务部门和专业技术人员进行技术、信息、市场等方面的咨询,使银行掌握更多的情况,提高银行项目管理人员鉴别、判断能力,提高审定项目的可靠性、准确性。总的说来,开发办的责任主要是搞好组织、协调,发挥各个部门的作用,不包揽部门的具体业务。要帮助和支持银行履行对扶贫资金的管理职能。银行管理加强了,职能发挥了,有利于提高资金使用效益。

(三)协助银行监督资金使用,组织资金回收。能否按时回收资金是检验经济开发工作和项目管理工作好坏的标准。如果资金不能按期回收,大批沉淀,说明项目工作没有做好,资金沉淀和损失的量很大,就是开发工作的失败。资金回收是银行的责任,各级开发办要支持和帮助银行履行这个责任。保证资金按期回收的关键,首先是把功夫下在项目的评估筛选上,把资金真正用在效益高的项目上,这是前提。同时,要及时抓好资金到期回收工作。为了促进资金的回收,加速资金周转,请人民银行考虑解决扶贫专项贴息贷款的周转使用问题,克服目前因为不许周转而故意延长期限,该收不收,或收回来转到别的科目使用的现象。哪里回收工作做得好,资金周转快,哪里得益就多。开发办要协助银行做好回收工作,银行回收回来的扶贫资金还要用于扶贫,不能挪作他用。国家资金有限,扶贫资金要及时发放,按期回收,加快周转,10亿贴息贷款可以当作20亿、30亿用,这样有利于贫困地区尽快解决温饱、脱贫致富。

(节选自《大变革中的中国三农问题研究》

责任编辑:贾莹莹

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