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探寻新历史使命下粤港澳大湾区生态环境政策着力点


建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略,是推动“一国两制”事业发展的新实践,也是社会主义新时代推动形成全面开放新格局的重要举措,还是中国参与建设世界级城市群的重要物质基础和支撑点。

  作为我国重大发展战略,粤港澳大湾区从概念提出伊始就被赋予了新的历史使命和定位,不仅是打造创新实践“一国两制”方针的重要载体,也承担着新一轮改革开放的“试验田”和“先行区”任务,肩负着推动区域协调发展的重大历史使命。

  粤港澳大湾区作为我国改革开放最前沿区域,已具备了经济体量大、产业体系完备等特征,区域内城市集群规模增长极效应开始凸显。此外,这一区域作为“一带一路”战略节点,已初步构筑成为开放枢纽。这些特点为粤港澳大湾区建设奠定了良好的基础,但在新的发展形势下,粤港澳大湾区建设也面临新的挑战,需要积极有效应对。

  例如,内地与港澳地区在“两制”下存在的制度差异,可能会制约粤港澳大湾区发展;市场经济有待进一步完善;缺乏区域发展统一规划,影响区域高质量和一体化发展;基础设施缺乏统筹协调,市场壁垒急需破除。

  此外,绿色发展方式尚未形成。粤港澳大湾区资源能源利用效率和环境质量与国际一流湾区相比仍存在一定差距。粤港澳大湾区每1万美元GDP用水量为214.47m3,比东京湾区高30%,单位GDP能耗是国际三大湾区的两倍左右。粤港澳大湾区空气质量与国际一流湾区水平差距明显,PM2.5年均浓度是同期国际一流湾区水平的3倍左右。大湾区地表水黑臭水体占比8.9%,而国际三大湾区已不存在地表水黑臭水体问题。

  在新的历史使命下,粤港澳大湾区建设也面临新的机遇和挑战,需顺应历史发展潮流,确立发展方向。作为区域发展政策的有机组成部分,粤港澳大湾区生态环境保护政策也需要寻找新的着力点。

  依据使命和定位明确粤港澳大湾区发展方向

  以粤港澳大湾区建设为契机,转变过去牺牲环境发展经济的思路,以良好的自然、人文和营商环境吸引生产要素集聚,进一步加快区域内要素自由流动,全面提升国际竞争力,使粤港澳大湾区成为建设创新型国家的重要支撑。

  笔者认为,在新的历史使命和定位下,粤港澳大湾区需进一步明确发展方向。

  一是创新“一国两制”制度实践。粤港澳大湾区在推动“一国两制”创新实践方面应紧扣跨境跨界和共享治理两大特征,着力推进机制制度政策方面的“软对接”,通过建立更加紧密的跨境合作协商治理机制,实现区域协同、融合和一体发展。具体包括创新制度安排,推进高层次融合,把粤港澳大湾区建设成为“一国两制”下港澳与内地合作机制创新的示范区。用好“两制”之利,打破行政地域壁垒,形成更为便利的要素流动市场、更为开放的经济发展模式、更为理想的产业布局分工、更为优美的人居环境。协调统筹区域管理,构建与经济、环境规律相一致的区域规划与政策体系以及区域、流域环境管控模式和政策。

  二是引领新一轮改革开放。在当前国际大背景下,粤港澳大湾区作为引领新一轮改革开放的“试验田”和“先行区”,未来发展应关注以下方面:

  发挥多元制度优势,探寻改革开放突破点。借助区域内两种政治制度并存的优势,寻找改革开放新的突破点和着力点,探索新一轮改革开放收益最大化、成本最小化的最优路径;借助港澳平台,推动粤港澳大湾区与世界对标、与国际接轨。

  深化供给侧结构性改革,推动高质量发展。遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,将粤港澳大湾区建设成为高新制造业、现代服务业、金融业、消费经济的承载区,以及满足人民美好生活需要的优质生活圈,打造具备国际竞争力的“湾区名片”。

  转变发展思路,推动要素市场改革。以粤港澳大湾区建设为契机,转变过去牺牲环境发展经济的思路,以良好的自然、人文和营商环境吸引生产要素集聚,进一步加快区域内要素自由流动,全面提升国际竞争力,使粤港澳大湾区成为建设创新型国家的重要支撑。

  充分发挥比较优势,进一步扩大开放。在“一带一路”建设的推动下,充分发挥粤港澳大湾区深水港口资源丰富、背靠制造业发达的腹地经济、近邻国际航线等比较优势,大力发展自由贸易港经济,鼓励有能力和潜力的企业主动对外输出资本,主导形成行业全球产业链和价值链,推动形成全面开放的新格局。

  三是推动区域协调发展。粤港澳大湾区不仅是地理湾区,更是滨海经济、港口经济、都市经济与网络经济高度融合而成的一种独特的区域经济发展形态,具有港口群、产业群、城市群的叠加效应。目前区域内各市发展融合度与协同性不高,各城市没有明确分工,融合程度较低,尚未形成很强的聚合力。

  因此,需要进一步增强粤港澳大湾区中心城市的引领辐射功能,充分加快港口群的资源整合步伐,推动湾区内部的基础设施建设,同时寻求构建新空间结构与新分工协作体系,培育利益共享的产业价值链,充分发挥推动区域协调发展的重要作用。

  为顺利迈入区域深度一体化的高级阶段,粤港澳大湾区还应关注以下方面:

  合理构建区域城市群。构建大中小城市和小城镇协调发展的城市群,推动区域内大中小城市和小城镇联动协调发展,形成城市群内功能分工清晰、基础设施互联、人员往来便捷的整体性城市网络。

  构建区域协同的现代产业布局和产业体系。推动区域内制度创新,从强调企业地理空间集聚到企业内结网互动、网络化组织变革,培育新的经济增长点,再到要求强化推动内部竞争与协作的“第三方机构”,搭建起能产生良好“化学反应”的交流机制。

  健全互联互通的基础设施网络。打破区域内外地理隔离,健全人流、物流、数据流等物理连接,降低流通成本,推动区域统一市场形成。

  优化区域发展模式。改变“前店后厂”发展模式,形成统一市场,区域间按照比较优势分工合作,破除市场壁垒,促进生产要素自由有序流动,用好“看不见的手”。

  延续和完善区域协调发展战略。从均衡到协调,为各板块连接提供战略通道,形成横跨东中西、连接南北并沟通国际的重要轴带。

  探寻粤港澳大湾区生态环境政策着力点

  对标国际三大湾区,生态环境仍是粤港澳大湾区最大短板,将制约生产要素和创新要素更进一步向粤港澳大湾区汇聚。为此,粤港澳大湾区生态环境政策需要找到新的着力点。

  确定了符合新历史使命和定位的发展方向,在此背景下,粤港澳大湾区生态环境保护工作面临新挑战,特别是对标国际三大湾区,生态环境仍是粤港澳大湾区最大短板,将制约生产要素和创新要素更进一步向粤港澳大湾区汇聚,影响粤港澳大湾区历史使命的完成。为此,粤港澳大湾区生态环境政策需要找到新的着力点。

  首先,创新“一国两制”实践下的生态环境政策着力点。

  完善环境合作,深化现有机制。粤港澳大湾区在“一国两制”制度背景下,应建立并进一步完善多主体参与、强有力的多层次协同合作机制,将粤澳、粤港两两合作向湾区整体合作推进,建立有约束的弹性合作机制。

  尊重发展差异,统筹区域生态环境目标。综合考虑粤港澳大湾区内港澳与内地三方的发展阶段、发展水平等因素,制定目标方向一致、分类指导的生态环境目标。改革生态环境监管体制,创新制度设计和健全法律保障。加强粤港澳大湾区生态保护与污染防治的协调联动,统筹港澳与内地三方环境执法、监管、标准和制度,构建与三方经济、环境、社会发展规律相一致的综合生态环境治理系统性政策框架体系。

  其次,引领新一轮改革开放下的生态环境政策着力点。

  改革现有环境治理体系,倡导政府主导多方参与。配合市场深化改革,进一步健全和完善与市场经济相一致的生态环境治理机制和体制,全面构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

  利用生态环境政策,推动粤港澳大湾区高质量发展。把加强生态环境保护作为推动粤港澳大湾区高质量发展、区域科技创新以及人才、要素集聚的抓手,构建粤港澳大湾区绿色生产生活方式,形成粤港澳大湾区绿色发展内生动力和长效市场机制。避免以牺牲环境换取经济增长,以低成本制造业参与世界产业分工,换取不可持续的“国际竞争力”。

  深化要素市场改革,推动降低环保市场壁垒。加强内地与港澳在车油路港等环境标准、环保相关从业人员资质、环保设备产品标准等领域的对接。探索设立粤港澳大湾区绿色发展基金,重点支持新能源汽车、新材料、生态农业、绿色建筑、节能环保等绿色产业发展以及环保基础设施建设。

  第三,推动区域协调发展战略下的生态环境政策着力点。

  以城市群发展为导向,全面统筹湾区生态环境规划。基于城市群发展特征,结合粤港澳大湾区区域协调发展目标,全面考虑区域基础设施互联互通以及要素自由流动,综合统筹区域内外产业横纵向分工,制定粤港澳大湾区生态环境规划。建立适合粤港澳大湾区区域发展特征的生态环境规划制定机制。邀请利益相关者共同商讨制定《粤港澳大湾区生态环境保护规划》并切实推动实施。

  以生态环境政策为抓手,推动产业结构调整和区域产业布局优化。以生态环保推动粤港澳大湾区绿色发展,实现粤港澳大湾区新型工业化、城镇化、信息化与农业现代化。转变粤港澳大湾区经济发展思路和方式,夯实绿色、生态发展基础。对标国际一流湾区,“两手”共用,调整大湾区现有产业结构,部分地区加快“腾笼换鸟”“退二进三”,实现粤港澳大湾区内产业生态化与生态产业化。结合环境容量和生态承载力,基于粤港澳大湾区城市比较优势,适度保持产业梯度,优化粤港澳大湾区产业布局。

  以区域一体化为基础,创新环保基础设施共建共享与环境共治模式。结合粤港澳大湾区城市发展定位和规划,合理配置区域内公共环境基础设施;打破区域内外地域的概念,打造大湾区内生态休闲区和生态屏障,共同推动生态系统保护和修复等。候鸟迁徙线路途径粤港澳大湾区,在此地缘基础上,粤港澳可联合建立生物多样性保护廊道。

以全面协调为导向,构建面向区域的生态环境治理体系。加强湾区区域内外生态保护与污染防治的协调联动;逐步统一区域内生态环境标准;统筹区域生态环境监管,构建污染治理系统性政策框架体系;创新区域内环境责任追究制度,即跨时间尺度和跨区域尺度的环境责任追究制度;创新区域公众参与机制,将生态环境利益相关方均纳入机制内;形成区域绿色生产、生活和消费理念。

(作者:生态环境部环境与经济政策研究中心 张彬、张莉、李媛媛、李丽平、赵嘉、雷健)

(来源:中国环境报

责任编辑:贾莹莹

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