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新加坡水环境治理的经验借鉴


一、三十年治水,新加坡“变不可能为可能”

新加坡在建国初期曾经污水横流、四处恶臭,水环境十分恶劣,在水资源短缺、水污染严重等背景下,新加坡开始了长达三十年的治水历程。

(一)新加坡治水在乱局中起步,任务非常重、底子非常薄

新加坡在1965年建国初期就面临着严重的水资源短缺和水污染问题。一是水量严重匮乏,水资源总量不足,80%的用水依赖从关系紧张的邻国马来西亚进口;用水需求持续快速上涨,供需缺口持续扩大,建国后仅5年用水需求就增长了60%。二是水质污染严重,新加坡被生活污水、工业污水、猪鸭养殖等各类污水环绕,新加坡河和加冷河一年四季恶臭四溢,周围的海域也布满了垃圾,连饮用水安全都无法保障,一度实行水配给制。三是治水基础薄弱,建国初新加坡是个经济欠发达国家,人均国内生产总值仅有1580新元(约516美元),全国仅有两座污水处理厂。许多政府部门临时成立,水污染防治职能分散,常常无法可依。民众受教育水平偏低,无论是民众还是企业都认为新加坡水问题无解,甚至“习惯于”新加坡就是个肮脏的国家。在百废待兴的不利局面下,新加坡启动了治水大局,历经三十年持续发力,终于取得了举世瞩目的成就。

(二)新加坡治水经历了“三个十年”

第一个十年(1965-1977年):十年奠基。在起初十余年,新加坡受困于前述重重困难,治水举步维艰,是一个摸索和理顺的过程,立法、执法、规划、工程等各领域都作了大量基础工作,但水质并未如预期改善。

第二个十年(1977-1987年):十年清河。1977年,李光耀总理举全国之力发起“十年清河,十年河清”行动,提出“保持用水清洁,让每一条溪流、每一个涵洞、每条小河都避免不必要的污染,应该是一种生活方式。在十年的时间里,让我们在新加坡河里垂钓,在加冷河里捕鱼。”“十年清河,十年河清”是在恰当时间“跳一跳”、推动量变到质变的一项标杆工程。

第三个十年(1987-2001年):十年提升。十年清河,十年河清”行动取得实效后,新加坡把新加坡河和加冷盆地的经验做法逐一复制推广到全国所有的集水区,立法、执法、规划等各项工作也在这一过程中逐步理顺。到2001年,新加坡完成体制调整,公用事业局整合全国水相关职能,成为新加坡30年治水成功的一个标志性事件。

2001年之后,新加坡进入长效治水、持续提升的良性循环阶段。2002年起新加坡开始在全国推广“新生水”,成为未来的主要水源。2006年新加坡政府启动了ABC水行动计划(Active, Beautiful, Clean Waters,即活力、美丽、清洁的水),面向2060年的需求全面提升水环境。水流不息,治水不止,治水将始终是新加坡这个缺水国家的立国根本。

二、新加坡治水的成功经验

新加坡水环境经过三十年的持续治理,取得了举世瞩目的成就。在治水过程中,新加坡政府在体制改革、资源投入、法制建设等方面多管齐下治污水。

(一)体制改革:整合管理部门统筹调度资源

新加坡水资源管理职能是一个从分散到统一的过程。经过多次调整,2001年起公用事业局整合了所有的供水和排水职能,归属环境部(后更名为环境和水资源部),新加坡和水有关的全部职能高度集中到一个部属局中。2015年公用事业局拥有雇员3412人。由于职责高度集中,上下水统一管理,新加坡没有“多头治水”的弊端,水务规划系统性强,从源头到末端能够顺畅地闭环运作。在职能归一的同时,新加坡的水务管理并非大包大揽,而是牢牢抓住规划和执法,具体运营委托专业企业。这也促进了新加坡水务企业数量众多、实力强劲,在国际上富有竞争力。

(二)资金投入:投入大量资金提供治理保障,公众和企业为治水买单

事关国家生死存亡,新加坡政府在水务投入方面不惜巨资。在“十年清河、十年河清”运动中,新加坡河和加冷盆地流域总面积仅93平方公里,仅此一项工程新加坡政府总共花费近60亿新元(占新加坡同期GDP的1.5%-3%)。新加坡政府投入资金主要来源于居民和产业的水费支出。1965-2000年,新加坡政府先后11次提高水价。2015年水费收入相当于40亿元人民币(8亿新元,含税),基本覆盖当年运营成本和固定资产投入。2017年新加坡以水务入不敷出为由启动新一轮涨价,涨幅高达30%-50%,预计分阶段涨价到位后水费收入将达到60亿元人民币/年。新加坡将用水成本全部推给国民和企业的做法抬高了全社会成本,新加坡长期属于全世界用水最贵的国家之一

(三)法治建设:制定法律严惩污染行为,社会成本高

新加坡制定了全面的水资源管理法律体系,对水污染违法犯罪行为严格管理。新加坡1968年《环境公共卫生法》规定,违反该法丢弃废弃物将被处罚最高500新元,再犯最高2000新元,而当时新加坡人均年收入区区1000新元,因此几乎所有的违法者都选择立即认罪以减轻处罚,并不敢再犯。该法同时设置了极具争议的推定条款,即“房屋正面发现的任何废弃物,如无实证,则被推定为房屋占用人所为”,引导公众相互监督违法行为。《水污染控制和排放法》实施后,污染行为在罚款基础上又增加了监禁处罚。在长期严刑峻法的威慑下,新加坡如今执法压力大大减轻。2010年水污染全年接到投诉只有区区368例。但也要看到,新加坡严苛执法带来较高的社会成本,长期以来一直受到国际国内诸多争议

(四)规划工程:建设集水区杜绝污染排放

集水区建设是新加坡治水的核心工程。新加坡的“集水区”实质是供水排水管网全覆盖、统一供应、统一收集、统一处理的用水区域,具有三个突出特点。一是集水区覆盖比例高。目前新加坡已建成供水管道6100公里、排水管道3400公里,管网密度13.3公里/平方公里(上海为9.0公里/平方公里),有2/3的面积为集水区,2060年目标是90%。这意味着届时除了保护区外,新加坡其余国土基本没有自然循环的水体。二是雨污双零排放。新加坡对集水区内的雨水、污水实现了全部收集、雨污完全分离,掐断了所有污染物的传播途径,所有雨水都将在处理后进入水库作为水源,所有污水进入污水处理厂处理后循环再生或外排入海。三是集水区土地利用严格管理。新加坡国土规划科学、执行有力,规划要求不能在集水区建设有污染的项目等确保水源水质安全。

(五)社会参与:加强宣传教育引导公众环保

新加坡政府十分注重对公众的宣传教育,在强化公民节约水、保护水以及水危机意识方面做了大量努力。一方面新加坡政府利用经济手段促进节约用水。新加坡当前平均水价是上海的2.2倍,并即将再次上涨,高昂的用水成本促使居民和工业用水的集约化。另一方面新加坡政府通过节水运动与宣传提高公众的环保节水意识。1969年起新加坡几乎每隔两三年就要发起一个节水运动,1993年新加坡居民人均生活用水出现下降拐点后运动式节水被常态化的节水宣传取代。

(六)科技产业:培育水务科技和产业

新加坡政府意识到,水务技术的成功不仅能帮助解决国家用水问题,还有潜力成为经济增长的新引擎。2004年新加坡成立水协会,2006年专门成立环境与水务行业发展委员会,着力将新加坡打造成为环境及水务方案的研发中心乃至世界水务枢纽,2008年新加坡首届国际水周隆重召开,积极推动水务业的国际合作。新加坡一批当地水务科技公司如凯发、盛康、胜科公司等均已成长为业界知名的国际水务公司。

三、从新加坡看上海未来的治水方向

自苏州河整治工程以来,上海水环境治理已近20年。随着“河长制”的实施,上海在治水阶段上相当于新加坡第二个十年。对比新加坡的实施经验,有四方面经验值得上海借鉴。

(一)“河长制”应成为长效制度

新加坡的治水过程伴随着水资源管理职能的不断集中,最终将水量、水质、供水、排水的职能集中到一个部内局。上海正在推行的“河长制”能够部分体现这一统筹思路。一是统筹管理职能,打破“九龙治水”的部门藩篱,向河长统筹、部门协同的方向转变。二是明确考核问责,对河长建立考核和追责制度,向公众公开并接受监督。三是明确一河一策,针对不同河流单独施策,提高成效。

水环境治理是一项长期性、系统性的工程。水污染的治理有其自然规律,主要河湖和中小河道综合整治切断外源输入只是治理的第一步。当上游来水清洁达标、外源污染全面消除之后,长期受到污染的河道底泥、河岸带向河流反向释放污染物等河道内源污染将成为影响水质的主要因素,。上海的水环境治理势必进入一个似乎看不到变化、没有抓手的痛苦期,一方面管理投入不能降、保护为主不能松,另一方面水质改善幅度减小,生态恢复进程缓慢。这时需要长效实施“河长制”,避免短期成效开倒车。新加坡政府具备高效的执政能力,新加坡河流域和加冷盆地面积仅相当于上海郊区一两个镇,治理尚且花费整十年,上海应有长期治理水污染的决心和准备。

(二)保障资金持续投入

水环境治理需要大量资金持续有效投入。新加坡陆地国土面积和年用水量都只有上海的1/10,水治理设施已经较为完备,每年仍然需要投入相当于40-60亿元的建设运营资金。上海通过连续六轮环保三年行动计划和“补短板”,推动了一大批水环境基础设施投入,这些设施从建设转入运营,叠加新的建设投入,在未来很长时期内都将面临资金压力。新加坡可以向公众和企业转嫁水务投资化解成本,上海不可能完全承受同样做法。对此,上海一方面要保障政府资金投入,将更多公共财政支出用于水环境治理,另一方面也要开拓资金渠道,通过公私合营等多种形式吸引社会资本、海外资本持续投入。

(三)加强环境执法力量

在水环境治理领域,我国的法律体系较为健全,依法治理的难点不在立法,而在执法。目前有两点困难:一是多头管理、权责分散。二是执法力量严重不足,存在“选择性执法”现象。相比之下,新加坡法律向以严厉著称,公用事业局雇员超过3000人,执法力量充足。在人员配置无法快速增加的情况下,建议上海通过环境监测设施的投入弥补人员不足,以“物防”取代“人防”。出台上海地方法规,强制所有污染源安装24小时在线监测设施,数据接入主管部门。按河道长度在河道断面设置实时水质监测设施,及时发现水质异常。全面的环境监测投入成本高,但强制推行后能够提高管控水平,并收集环境大数据。

(四)全社会重视环保和节水

在任何时期,宣传保护环境和节约资源都是合适的。上海经济发展中的资源消耗虽然已有显著改善,但对标国外城市仍有较大差距。在宣传教育上,新加坡的经验很值得上海学习。改善并维护优美的水环境也应该成为上海广大市民的生活方式,成为各个生产企业的社会责任。市级层面应明确环保和节水方向,大力推广宣传。全社会广泛动员,将节水、环保教育深入企业、社区、教育。充分发挥媒体舆论的引导作用。适度运用价格杠杆,遏制铺张浪费。

(来源:上海市发展改革研究院能源交通研究所

责任编辑:韩旭

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