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国外生产者责任延伸(EPR)制度立法实践对我国的启示


生产者责任延伸制度,简称EPR制度,是发展循环经济的一种新的制度理念。最早由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯•林赫斯特提出,其将EPR制度视为一种环境保护战略,旨在降低对环境的负面影响。2000年,托马斯教授将EPR制度修订为一项政策原则,通过将生产者的责任扩展到产品生命周期的各个阶段,尤其是产品废弃后的回收、处理和再循环利用,以使产品整个生命周期过程向着有益于保护环境的方向发展。随着电器电子产品废弃物越来越多,对环境的污染和人类健康的威胁越来越严重,生产者责任延伸制度的立法和实践越来越受到各国的重视,研究发达国家在这方面的实践经验对于我国的环境立法实践具有重要的指导和借鉴意义。

一、国外生产者延伸责任制度立法实践

(一)德国

德国是生产者责任延伸制度从理论转向实践的推动者,早在1972年就出台人类史上的第一部《废弃物处理法》。1975年,推行全国废物管理计划。1986年,实施了《废物避免和处置法》,明确生产者在产品报废后承担一定的回收处理责任。1991年实施的《避免包装品垃圾和回收包装品条例》,明确了包装物再循环利用的目标,要求生产者承担各类包装物的回收责任,这也是史上首次将生产者责任延伸纳入法律范畴,标志着EPR制度的正式实行。1996年的《循环经济与废品管理法》对循环经济进行了精准定义,指出循环经济是闭环流动型的经济模式,确定了生产者和交易者共同承担产品回收利用的责任。2003年修订的法律中首次提及押金制度,根据不同产品的容量大小收取相应的押金。在1990年,组建了双重回收系统股份公司,简称DSD或绿点公司,它由95家零售、日用品生产商和标志生产公司发起设立,标志着德国回收分类和再循环利用体系的建立,公司主要任务是分类回收合伙企业产生的废弃物,并进行循环再利用。

德国的EPR制度是比较成熟的,可供我国借鉴的方面包括:一是有较完善的法律体系作制度保障,使EPR制度能有效落地,可操作性较强;二是拥有成熟技术,能进行循环再利用,把有害有毒物降到最低;三是有适用于各个领域的细分制度,例如押金制度等;四是成立的绿点公司对废弃物回收再利用起到了举足轻重的作用。

(二)美国

美国虽然没有全国性的EPR制度法律或法规,但1976年的《资源保护和回收法》中所提倡的技术革新、工艺改进、废旧物资的回收处置及再利用、将废弃物的环境污染降到最小等措施,体现了EPR制度的思想。1990年制定的《污染预防法》重点强调做好环境保护的前期工作,采取源头削减和过程控制来减少污染物的生产。1996年,可持续发展委员会向联邦政府建议实施EPR制度,提出在产品不同生命周期由消费者、企业和政府共同承担环境责任。

美国的EPR制度主要有三个特点:一是无法律强制性,主要依靠企业自愿,联邦环境保护局指导各州EPR政策的实施;二是各州普遍立法,截至2015年底,美国已有25个州颁布了废弃电器电子设备管理法规;三是有可操作的政策支持,例如加州规定50%的废弃物要通过回收和再循环的方式进行处理,其中没有达到要求的城市则受到行政性罚款1万美元,另外也有部分州支持通过废弃物的回收处理再生利用来增加就业机会。

(三)日本

日本是亚洲最早实施EPR制度的国家,早在20世纪五六十年代,政府加强了在环境保护方面的立法,推动关于生产者责任延伸制度的研究。日本的EPR制度立法可以分成三类:基础类法律、综合性法律、专项性立法。以基础类法律为指引,以综合性法律为蓝本,以专项类法律为辅助,构成一个完整的EPR制度的法律体系。该法律体系规定:在产品的废弃之后,生产者应该承担回收处理的主要责任;在生产设计产品时,应提供产品的重要信息,特别是有毒有害成分及对环境的影响等。

日本在回收系统方面与众不同,建立了制造商自己的回收系统,回收处置其生产的产品。日本《家电再生利用法》规定了4类电器电子产品的产业链条中相关方应承担的责任及废弃产品的处置方式,明确指出销售商有回收特定的废弃家电的义务,制造商应设置回收废弃产品的场所,进行回收和循环利用。

二、完善我国生产者责任延伸制度的政策建议

(一)制定法律实施细则,明确责任主体

我国于2011年1月1日实施了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,虽然该条例明确了生产者的产品延伸回收处理责任,但实施效果并不理想,需要在该法律基础上制定相关的实施细则,明确不同责任主体的责任分担。

首先,要对产品的“生产者”这一概念进行明确的界定,特别是在复杂产品的生产中,零部件来自于不同厂家,最终由一家企业进行整合加工,此时就面临着对该产品“生产者”界定的问题。

其次,废弃电子产品回收实质上是各个责任主体之间的利益博弈,需要以责任分担为主要原则,建立起由生产者、经销商、消费者、回收拆解企业以及政府共同组成的一个完整的责任分担体系。总结德、美、日的实践经验,根据我国国情和发展所处阶段,应该以生产者责任为主体,因为生产者比任何主体都了解产品,还有技术、资金、规模等优势。当然,还应合理设定其他责任主体的义务,建立一个完整的责任分担体系,才能充分调动各方的积极性,参与到整个回收处理过程中来。

具体而言,生产者应承担以下责任:设计绿色环保产品、降低产品有毒有害物质含量、对电子产品进行回收和循环利用、缴纳产品回收处理基金等。同时,也让其享有一定的补贴、税收优惠等。

消费者在废旧产品回收中也起着至关重要的作用,因此,在消费者的相关立法中要注重政策指引并设定相应的回收义务,例如,废弃的电子产品应进行合理分类、主动送到回收站点、承担适度的报废回收费用,提高消费者的环保意识和行动能力。

(二)完善强制回收产品目录,建立健全回收网络体系

制定强制性回收产品目录,一方面能有效避免有毒有害物质污染环境,减少对人类健康的损害;另一方面,回收产品的资源再利用,能减少原材料消耗,降低再生产成本,有利于实现较好的经济效益。尽管我国《废弃电器电子产品处理目录(2014年版)》规定了14种强制回收产品目录,但没有将小家电包括在内,需要尽快补充完善相应的强制回收产品目录。

借鉴美日在电子废弃物回收领域中的做法,根据不同企业自身需求和经营状况,允许较大企业自行独立或联合建立收集网络,政府和行业组织除了在资金、风险、技术层面进行必要的监管外, 对于这些厂商也要给予相应的优惠政策,发挥它们的示范带动作用,逐步建立起以生产者为责任主体的回收网络。当然,对于小型企业无法单独进行回收的情况,可以由行业协会来牵头,组建一个专门进行收集处理的中转站,然后将收集来的废弃产品送往具有循环利用能力的厂家进行回收利用,这样就解决一些小企业无法自行处理的难题。

另外,随着物联网技术的发展和移动互联时代的到来,可以考虑在废旧电器电子产品回收领域中采用互联网+回收的形式,鼓励有实力的公司或者平台在废旧产品回收和交易方面做大做强,建立一个广泛覆盖的电子产品回收网络,加大对产品流向的管理,有利于集中对废旧电器电子产品信息进行实时有效的监管。

(三)建立环境押金制度

在EPR制度中,消费者作为电子产品消费的最终受益者,在电子废弃物回收过程中具有举足轻重的作用,消费者的环保意愿和主动作为直接影响着回收的实现效果。实施环境押金制度,可以通过收取环境押金抑制随意丢弃废弃物的行为,让随意丢弃付出损失押金的代价,以经济利益引导消费者将废弃产品交到回收点,达到保护环境的目的。通过政府许可或者立法,赋予相关机构和企业代为收取的权利,当消费者把废弃产品送到指定回收点,可以要求返还环境押金。该制度能有效提高废弃电子产品的回收率,提高资源再利用率,最终促进EPR制度的落实。

(四)完善环境公益诉讼制度

2012年新修订的《民事诉讼法》中加入了公益诉讼制度,涵盖了环境权益保护公益诉讼。这有利于保护人民群众的环境权益,在法律程序上扩展了适用范围,加大了人民群众环境保护的参与度,有利于保障公益诉讼权的实现。在废弃电器电子产品回收处理时,当群众发现有生产商不履行回收责任侵犯到自身环境权益时,就可拿起法律的武器,维护正当权益。但也应该看到,公益诉讼以及废弃电子产品回收处理都属于新生事物,还需要在实践中不断摸索和完善。因而,在落实EPR制度的同时,还应注重法律配套诉讼制度的推行和完善。

(来源:国家信息中心)

责任编辑:韩旭

 

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