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西方国家网络治理经验及对我国的启示


内容提要:美国等西方发达国家在网络治理方面积累了较为丰富的经验:治理目标上,权力与权利平衡,自由与安全兼顾;治理主体上,自律为主,他律为辅,多元主体协同治理;治理方式上,强调法律权威和依法治理;治理手段上,重视应用新媒体等技术手段。针对我国政府网络管理存在的不足,应借鉴西方经验,探索建立适合中国情境的网络治理新模式:治理目标,应兼顾维稳与维权,通过维权实现维稳;治理主体,应强调多元主体既协同配合又相互监督;治理模式,应坚持国家主导与社会自律相结合。

  关 词:互联网治理/网络治理/网络空间/网络社会

  标题注释:国家社科基金项目“国家—社会关系视角下网络公共事件的舆论引导与治理研究”(编号:13CXW038)

  经过20多年的发展,中国互联网的技术形态、社会功能、用户结构发生了巨大变化。在技术形态上,互联网经历了从Web1.0Web2.0的飞跃,已从早期的门户网站、电子邮件、网络论坛等应用发展到微博、微信、APP等“新新媒体”应用领域。在社会功能方面,则从信息传播、舆论引导为主发展为兼具信息、娱乐、商业、社交等多种服务功能;在传播渠道方面,移动互联网成为主要的终端渠道。互联网用户数量庞大,结构趋于复杂,从最初的草根、底层为主,发展到中产阶级成为网络舆论主力军。新媒体时代的舆情具有广泛性、互动性、碎片化、急速化、情绪化和泛娱乐化等六大特征[1]。技术的进步使“新媒体”的内涵和外延不断变化,网络舆论呈现爆炸性、多元化、多变性等特征,使得网络社会风险和不确定性增强,对政府的网络治理构成严峻挑战。

  反观中国政府的网络治理现状,尽管多年来政府持续加强网络治理工作,无论是投入的人力还是物力财力都堪称庞大,但从网络舆情的应对效果来看,政府对网络社会的治理仍颇感吃力,对网络舆论的应对仍显得相当被动。与日新月异的网络技术相比,政府网络治理理念和方式明显滞后,管理能力有待提升。在互联网治理方面,美国等西方发达国家有着较为丰富的经验,形成了较为成熟的管理模式,这些经验和管理模式可为我国的网络治理提供借鉴。

  一、西方发达国家的网络治理经验

  ()治理目标上,权力与权利平衡,自由与安全兼顾

  作为互联网的诞生地,美国具有自由主义的传统和较为成熟的网络治理经验,美国的网络治理在确保网络信息安全的前提下,较为强调网民的言论自由。美国联邦通讯委员会(Federal Communications Commission,简称FCC)曾于1997年出台《网络与电讯传播政策》报告,将美国网络治理的基本原则概括为“政府应避免对网络传播行为进行不必要的管制;政府鼓励网络行业的自律”,等等,强调政府管制权力和公民自由权利的平衡。美国前国务卿希拉里也曾明确提出,美国网络治理的目标是“确保互联网的开放、安全和自由”[2]

  一方面,美国网络治理的直接目的是确保国家和社会的信息安全。美国是西方国家中第一个制定网络安全战略的国家,并将其作为国家安全战略的一部分。为确保网络信息安全,美国由总统网络安全办公室出面协调,建立了一个以国土安全部为中心,国防部、商务部等机构协作的网络治理体系。2001年“9·11”恐怖主义袭击事件发生后,美国政府加强了对网络信息的监控和管制,对网络安全的重视程度前所未有,先后通过《爱国者法案》和《国土安全法》等涉及国家安全和网络管制的法律和制度,赋予美国国土安全部(DHS)、联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)等机构监控和查阅网络私密信息的权力。2003年进一步出台了首个网络国家安全战略。2009年奥巴马上台后,美国为了加强网络信息管理的组织和协调,成立了“白宫网络安全办公室”和“全国通信与网络安全控制联合协调中心”,加强了网络不良信息监控和管理。

  另一方面,为防止政府借网络管制之机妨碍互联网的开放和自由,美国社会各界又采取多种措施保护网民的言论自由,比如通过加强行业自律避免政府过度,介入针对政府的网络管制行为开展公众监督和评议,等等。美国立法机构既通过一些法案允许政府对危险信息实施监控,也通过一些法案保护网民的合法权利并限定政府网络管制的权限及适用范围。规定政府信息审查必须遵循的原则,如内容中立原则、利益平衡原则、明显而即刻危险原则、事后限制原则等。要求政府在实施网络监控和管制时严格依法办事,不得侵害公民的权利和自由,否则同样有可能被指控和问责。美国立法机构虽先后通过《爱国者法案》《国土安全法》等法律,赋予政府机构在维护国家安全时可有限度监控和查阅网民信息,但又对一些法案开展违宪审查。对其中部分法案如1995年的《儿童色情预防法》、1996年的《通讯内容端正法》、2001年的《儿童在线隐私保护法》等判定违宪,主要判决依据是这些法令与美国宪法第一修正案相抵触,侵犯了公民的言论自由。

  英国的网络治理理念与美国非常接近。英国政府一直强调网络“监督”而非“监控”,英国政府内务部及网络安全办公室(Office of Cyber Security,简称OCS)负责制定英国网络信息安全战略及组织实施,主管网络信息安全相关事务。此外英国政府还成立了网络安全行动中心(Cyber Security Operations Centre,简称CSOC),负责协调各部门工作,为政府、企业及民众提供网络安全政策指导、技术支持、教育培训等,其成员多数来自于互联网领域的各类利益相关者。2012年以后,英国政府为应对日益严峻的反恐形势,加强了网络信息管控,规定政府安全和情报部门在不侵犯个人隐私的前提下,可以查阅或监控某些网络通信数据。2013年,英国又成立“网络安全信息共享合作机制”,允许一些涉及国家安全和公共利益的网络信息在不同政府部门之间传递和共享,以提高协同打击网络犯罪的效率。同时,英国又将政府对信息的审查和监控权力加以严格限制,防止网络审查损害公众利益和网民权益。

  为了加强网络安全,日本警察厅成立了互联网热线中心(Internet Hotline Center,简称IHC)接受社会对不良信息的举报,并发动网络巡逻公司协助对网络违法和不良信息的巡查。发现网上违法和有害信息后,相关部门会通知网络服务商(ISP)或内容提供商(ICP),后者则在权衡安全和自由关系的基础上自主决定是否删除此类信息。

  ()治理主体上,自律为主,他律为辅,多元主体协同治理

  美国联邦通信委员会(FCC)是美国负责网络治理的专职机构,由来自政府、业界、公民社会的多方代表组成,是一个较为独立的第三方协调机构。多利益方共同参与网络治理的规则制定,多方协同治理,各方围绕国家安全、行业收益、个体权利等既对抗又协作,使各方利益得以平衡。FCC为了防止网民受有害信息误导,还采取了一些卓有成效的措施,如加强网络内容规制、鼓励民间举报不良信息、开展网民素养教育等等。

  在网络治理方面,美国政府重视发挥行业组织、社会组织和公众的力量,形成多利益主体协同治理的柔性治理模式和机制。出于对政府管制干预公民自由的警惕,美国的网络治理重视行业自律。美国联邦通讯委员会(FCC)主要负责制定章程和规则,政府主要负责网络基础设施建设和维护,以及制定与互联网行业有关的公共政策。国会和法院负责相关法律的制定、审查和执法。互联网服务提供商和内容提供商则根据相关规则加强自律和自治,接受或反对来自政府的内容审查。网络用户则根据需要自主采用技术过滤手段排除不良信息,并对互联网政策和政府管制行为实施监督。美国的互联网技术过滤遵循的是“自我控制而非他者检查”的原则,用户根据FCC等机构提供的内容分级系统和相关软件,在客户端进行信息筛选和技术屏蔽,自主决定保护未成年人的措施。不过,这些行业自律和网民自律措施主要应用于个人信息保护,对于涉及国家安全的领域,则由政府主导防控。

  英国的互联网治理形成了以行业自律为主角,以行政管理为导航,以安全技术管理为保障,以法律规范为管理方式的协同配合机制。[3]301英国对互联网的管理始于1996年成立的“网络观察基金会”(IWF),这是一个政府主导成立的行业自律组织,由来自政界、业界和学界的人士组成。网络观察基金会主要负责将网络巡查发现的和来自社会举报的有害信息和网站资料提供给网络服务商,由后者采取审查、删除、监督、加入黑名单等措施。IWF与英国内务部、网络运营商和行业协会等共同签署了“安全网络:分级、检举、责任”的协议。由IWF指导社会各界共同开展网络信息安全治理,包括设置网络举报热线、制定并落实《行业规则》、鼓励网络服务商和社会公众在自愿基础上采纳网络内容分级和过滤系统、开展网络安全教育和普法宣传等,以净化网络环境。其中,设置举报热线和黑名单管理是英国网络自律管理的最主要方式。

  日本的网络治理也重视社会参与和自律。2005年,日本由内阁官房牵头,协调各政府相关部门,成立了信息安全中心,隶属内阁官房办公厅,作为日本协调网络信息安全管理的专职机构。不过,该中心并非日本网络信息安全管理的执行机构,并不负责网络信息的监控和处置,主要负责联络协调、制定技术标准等。而不良信息的监控、过滤、处理等事务则由网络服务商、内容提供商等企业组织和日本电信通讯协会等行业协会处理,信息安全中心负责指导和监督,主要依靠社会自律。

  具体而言,由行业协会和第三方机构负责提供技术指导和软件支持,网络服务相关企业负责内容审查和监控,社会公众加强自我教育并对网络内容审查实施监督。日本行业协会和互联网企业制定了许多行业规范和自律守则,如电子网络协议会制定的《电子网络运营伦理纲要》,电信服务协会制定的《互联网信息自主运营指针》等,作为指导内容把关的标准。

  ()治理方式上,强调法律权威和依法治理

  为了平衡政府权力和网民权利,美国的网络治理强调依法治理,通过立法手段规范网络治理,防止政府管制行为越轨。为确立网络治理的法律依据,美国先后通过《1996年电信法》等130余部涉及网络信息安全和自由的法规,对包括国家安全、隐私权、谣言传播、未成年人保护、网络泄密、网络色情、网络欺诈、网络诽谤、网络煽动、网络恐怖主义等在内的方方面面内容进行规制。联邦法院则扮演着互联网各利益主体之间的仲裁者角色,依法独立对政府与公众之间的争议案例进行判决。

  德国在西方发达国家中最早开展网络立法工作。在1997年通过的《多媒体法》和《信息和传播服务法》中,德国对网络非法言论作了详细规定,明确了政府、网络服务商、内容提供商等各类网络治理主体的责任和义务。德国也依法成立了网络警察队伍,以监控和审查危害国家安全和公民权利的网络信息。

  在日本,比较受重视的是《青少年网络规制法》。这部法律号召地方政府、社会团体、企业、学校、家庭等联合起来,加强网络安全教育、提升网络素养、普及过滤软件,确保青少年不受网络有害信息影响。根据《青少年网络规制法》,日本成立了第三方内容审查机构“互联网内容审查监视机构”和“移动内容审查运用监视机构”,实施对青少年网络信息内容的监控和审查,这两个机构都相对独立,成员也较为广泛,以保证内容审查的科学性、必要性和公正性。

  ()治理手段上,重视应用新媒体等技术

  美国政府近年来非常重视利用新技术提升政府治理和社会治理的效果,美国政府积极开展“开放政府”(Open Government Initiative)建设,力图利用互联网打造“透明”“参与”和“合作”的开放政府。尤其是奥巴马上任之后,任命诺维克(Beth Simone Noveck)为美国首位白宫技术执行官,负责探索利用互联网开展政府治理创新的有效路径。其目的就是要应用“互联网+”等新技术来革新传统的政府治理模式,实施多社会主体的政治参与和合作治理,通过政府、企业、社会组织和公众之间的平等协商和对话实现相互之间的合作和共赢,提升政府的治理效率。经过探索,美国政府已经初步构建出一套基于网络平台的多主体政府治理的参与和合作机制和技术平台。针对社会公共事务或问题,政府主动开放相关信息,鼓励社会参与,群策群力形成较佳解决方案,平衡各方利益。尽管尚未成熟,但美国的“开放政府”建设是利用信息技术创新政府治理和社会治理的有益尝试,对我国建设服务型政府和社会管理创新具有启发意义。

  综上所述,美国等西方国家网络治理的共同原则有平衡原则、协同原则、法治原则、自律原则等。平衡原则,是指在治理目标上,力求在网络信息安全与网民权利保护之间取得平衡,使网络治理兼顾政府、企业和公众利益;协同原则,是指多主体协同治理,既发挥政府的主导作用,又充分调动其他社会主体的积极性,多元主体之间既相互合作又相互监督;法治原则,是指在治理方式上严格依法办事,政府、企业、公众等多元治理主体共同以法律为准绳来规范各自行为,立法或司法机构负责对各治理主体之间的争议独立裁决。自律原则,、是指在政府主导下,主要依靠网络服务商、行业协会社会公众的力量实施管理,主要通过安装过滤软件、设置举报热线、黑名单管理等技术手段实现。

  总体上看,进入21世纪以来,由于全球反恐形势日趋严峻,西方各国普遍加强了网络安全管理,内容审查趋于严格,致使有关国家安全与公民权利冲突的事例时有发生,因此常常引发社会各界对政府网络管理的批评和抗议。

  二、我国的网络管理模式及其不足

  我国互联网管理存在片面追求安全和稳定,忽视网民权利保障的问题,管理主体单一,忽视社会自律,管理者法制意识淡薄,管理措施本身存在合法性争议,主要采用硬控制而非软约束手段。

  ()管理目标

  从管理目标来看,当前我国的网络管理主要为了确保执政安全和国家安全,对网民权利的保障有待加强。结合互联网的技术特点,我国在制定和修改网络安全法规时,可探索出台网络舆情治理方面的专门法,统一网络舆情治理标准。合理界定网民言论自由的边界,出台谣言及网络侵权的判定标准,规定网络管理机构的执法权限。目前亟需出台专门法,或者在现有法规体系内增加有关条款,保障网民和公众依法享有知情权、表达权、参与权和监督权等,并提供相应的司法解释和实施细则。通过立法手段合理平衡政府、企业和公众的权利,使网络治理依法进行。

  ()管理主体

  我国的网络管理主体主要包括中央网络安全和信息化委员会、国家网信办、工业和信息化部、公安部、国家新闻出版广电总局等。自2013年以来,针对日益严峻的网络安全形势,我国加强了网络信息安全和管理工作。2014年成立的中央网络安全和信息化领导小组(20183月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,将中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会),主要是从战略高度,从宏观上把握当前网络安全工作的大局,针对网络安全领域的重大问题,制定网络安全和信息化发展战略规划,推动相关互联网法律和政策的制定和修改,领导全国网络安全管理工作。国家互联网信息办公室成立于20115月,目前成为中央网络安全和信息化委员会之下的具体负责机构,主要职责包括贯彻落实中央有关网络信息传播的方针、政策,推动网络传播立法、规制建设,指导、协调、督促各网络管理部门开展信息传播内容管理,依法惩处各种违规现象等等。

  目前,我国初步形成了中央网络安全和信息化委员会领导、国家互联网信息办公室主导和协调,各级政府网络管理部门负责具体实施的互联网管理体制。显然,这一管理体制具有高度集中、严密控制的特点,有利于强化国家对网络治理的领导,但在一定程度上削弱了社会组织和公众对网络治理的积极性和主动性,并且需要动员庞大的人财物资源投入。为了充分调动各治理主体的积极性,需要创新网络治理模式,借鉴西方经验,可以吸收社会力量到各级网络管理部门中,广泛听取社会公众对网络治理的意见和建议,形成政府、企业、社会既相互协作又相互监督的网络治理模式。

  ()自律机制建设

  在自律机制建设方面,中国互联网协会等行业协会及一些网站先后发布了《全国青少年网络文明公约》(2001)、《中国互联网行业自律公约》(2002)、《互联网新闻信息服务自律公约》(2003)、《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》(2004)、《文明上网自律公约》(2006)、《博客服务自律公约》(2007)、《中国互联网协会关于抵制非法网络公关行为的自律公约》(2011)、《互联网搜索引擎服务自律公约》(2012)、《互联网终端安全服务自律公约》(2013)等。除了中国互联网协会,相关的行业自律组织还有网络科普联盟、反垃圾邮件工作委员会,等等。不过,中国的互联网行业协会及网络服务商、内容提供商大都缺乏独立性和自主性,对于来自政府网络管理部门的指令只能被动执行,无法充分发挥网络治理的主观能动性,也难以对国家有关部门的网络治理措施实施监督。由于缺乏权威,中国的行业自律组织及其制定的行业规范缺乏硬性约束力,对网络侵权、网络传谣等不法行为无法构成实质威慑,对于网民合法权利也未能发挥保护作用。

  ()管理方式

  从管理方式来看,目前我国的网络管理仍然偏重硬控制而非软约束,重视“堵”而忽视“疏”,主要依靠行政手段而非法治。进入21世纪以来,我国政府制定了若干项网络管理规则和条例,开展了一系列网络空间专项整治行动。比如2000年制定的互联网信息服务提供者“九不准”,2013年提出的网民必须遵守的“七条底线”,2014年制定的“微信管理十条”,2015年提出的互联网“用户账号十条”和新闻信息服务单位“约谈十条”等。在专项整治方面,有2013年的“打击网络谣言专项行动”、2015年的“网络敲诈和有偿删帖”专项整治、2016年的跟帖专项整治,以及“秋风2015”“护苗2015”“净网2015”等专项治理。这些网络管理的规则和行动有其针对性和必要性,并且也取得了一定的治理效果,但由于缺少法律规范,容易伤及无辜,且多采用运动式管理,容易死灰复燃。

  中共十八届三中全会《决定》明确提出,要坚持“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针,加大依法管网力度,完善网络管理体制。自2015年以来,我国加快了网络管理法治化的步伐,先后出台了《反恐法》《国家安全法》《网络安全法(草案)》和《互联网信息服务单位约谈工作规定》等。然而,这些法律法规仍然偏重国家安全和执政安全,网民权利保障方面的立法相对滞后。而且,这些法律法规普遍层级较低,缺乏前瞻性和权威性,立法较分散,缺乏系统性和协调性,现有法律法规对新媒体和传统媒体内容的监管标准不一。[4]

  ()技术手段运用

  在技术手段使用方面,我国目前的网络内容审查主要应用防火墙软件、关键词屏蔽和人工审查等方式,针对敏感人群和议题,以及有可能发展为群体性事件的网络议题,依靠网络服务商和内容提供商,以及共青团招募的数百万网络治理志愿者,开展全天候、全覆盖的内容监控和过滤。我国也借鉴国外经验,开通了不良信息举报热线,比如2014911日,国家网信办在北京召开全国网络举报工作会议,人民网、新华网、新浪网、百度网等全国100多家主流网站与会并签署了《积极开展举报工作承诺书》,开展网络负面信息举报工作。近年来,广东(尤其是深圳)等一些地区也开始尝试利用大数据、云计算等先进的技术手段开展网络舆情的监控和预警,发布地方政府“网络舆情应对能力排行榜”和“网络问政能力排行榜”,提升了网络舆情治理的科学性和有效性。

  ()小结

  我国的互联网信息管理工作投入了巨大的人力物力,目前对不良信息的确能够做到有效屏蔽和过滤。但应看到,随着互联网技术日新月异,网民维权意识不断增强,可以预见,未来的网络信息防控将会越来越吃力,并且效果也会越来越弱化。我国各级政府网络管理部门亟需更新理念,创新网络管理模式,充分调动各类社会主体的积极性,开展网络协同治理。

  三、探索适合中国情境的网络治理新模式

  不可否认,中外政治体制和传媒体制存在差异,因此西方经验未必完全适合我国。但网络治理是一个全球性的议题,西方发达国家在网络治理方面探索已久,有着较为成熟的经验,我国完全可以批判地吸收和借鉴,在此基础上建构适合中国情境的网络治理(包括网络舆情治理)新模式。其中的关键是作为治理主导者的政府要转变治理理念,建构多主体协同治理体系,实现网络治理创新。

  为了应对现代性危机,风险社会的理论家贝克提出合作、参与和共同体观念,呼吁政府、企业和各种社会组织应以共同的力量,在国家内部、国家之间建立双向沟通、合作的关系网络,以形成协同的风险治理模式。[5]网络治理同样需要各治理主体协同一致,围绕共同的治理目标,各司其职,分工协作,形成既相互合作又相互监督的良性互动关系,在法律框架内,通过对话协商解决各自分歧,形成新型网络治理共同体。

  ()治理目标:兼顾维稳与维权

  治理理念的核心是以人为本,因此治理就是要合理解决人与人之间的纷争与矛盾,维护彼此合法权利。网络治理理论认为,网络治理的过程就是寻求建立新型的“国家—社会”关系的过程。[6]网络治理根本上要靠重新调整“国家(政府)—社会(公众)”关系,不仅需要调整相关各方的利益关系,也需要消除网民和公众的对立情绪,建立政民信任关系,最终建构社会共同体。有学者认为,西方互联网治理强调“多方利益相关者协作”的理念,而我国的互联网治理侧重互联网安全、信息主权的问题。[7]为调动社会公众参与网络治理的积极性,提升治理效果,应尽可能平衡安全和自由的关系,既要消除网络舆情的负面影响,维护社会稳定和政府形象,也应保障网民合法权利,尤其是对公共事务的知情权和表达权,通过维权实现维稳。

  具体而言,治理目标可分为短期目标和长期目标,短期目标在于采取实际措施回应诉求、平息舆论,长期目标在于修复政民关系、重建信任。首先,网络舆情发生后,要尽快平息网络舆论,就应尽快公布事实真相,回应当事人和网民的利益诉求。研究发现,就网络舆情处置而言,责任追究及惩处力度对政府干预效果作用最大,其次是信息发布的准确性和政府重视程度[8]。其次,网络治理还应力求取得网民和公众的理解和信任,重构政民关系,修复政府形象,提升政府公信力。这不仅需要政府改变以往封锁信息和压制舆论的做法,尊重网民和公众的知情权、表达权、参与权和监督权,还需要政府转变治理理念,坦诚相待,针对网民和公众的不满情绪开展情感抚慰,通过政民之间的对话沟通取得共识,重建认同和互信。

  ()治理主体:既协同配合又相互监督

  治理本质上是一个协商对话的过程,需要政府和网络企业、社会组织、公众分工协作,各治理主体发挥自身优势和特长,共同实现治理目标。就网络舆情治理而言,其治理主体主要包括政府管理机构、网络服务商和内容提供商、行业协会和社会组织、媒体、网民和公众,这些治理主体既存在着各自利益,又存在着共同利益或公共利益。

  作为最强势的治理主体,政府应努力扮演治理的主导者、协调者、服务者和监督者角色,其主要职责是协调各治理主体之间的利益关系和分歧,制定规则和立法,监督内容提供商和网络服务商遵循法律法规。在应对舆情事件时,政府治理机构的职责主要包括:调查事件真相,发布事件信息;协调相关各方,化解利益冲突;开展对话沟通,缓和网民情绪;调整有关政策,修复政府形象;等等。

  网络服务商和内容提供商是重要的治理主体,直接对网络空间的信息、言论和网民的行为进行管理、监控,是维护网络空间秩序的中坚力量。在网络治理过程中,网站担负着重要职责,一方面要保护网民的合法权益,防止侵权行为,另一方面也承担着监控不良信息、遏制网络推手等职责。除人工监控外,更需要通过大数据分析、安装过滤软件、设置举报热线等技术手段来实施,从而提高治理效率。

  网民是最基础、最庞大的治理主体。网民是网络社会自律的主要力量,依靠网民自发的努力,可以净化网络,维护网络社群秩序,抵制不正之风。比如,版主对网络论坛秩序的管理和维护,博客和微博博主的自我管理,百度百科词条的编写和修订,QQ群、微信群及公众号言论秩序的建构与维护,等等,都属于网民的自我管理。甚至一些商业网站的管理,如淘宝、京东,网民也能发挥作用,如淘宝网的“淘宝判定中心”,就从网民中招募志愿者来对网络交易中产生的纠纷进行判定。在网络舆情事件的治理中,发挥网民的自治能力至关重要。事件常常伴随谣言传播和网络暴力,同时网民自发的辟谣行为、挖掘事实真相的能力和抵制暴力的努力也令人刮目相看。特别是意见领袖的发声,能有效引导网络舆论,规范网络秩序,发挥自组织作用。

  除此以外,传统媒体、行业协会、非政府组织等各类社会主体也在网络治理中发挥各自作用。传媒的作用主要是发布权威信息,引导网络舆论,行业协会只要加强权威性和自主性,就可以成为行业自律的倡导者和监督者。尤其是具有较强专业性的第三方社会组织,在网络治理过程中具有重要意义。在一些舆情事件中,由于一些地方政民关系较为紧张,政府部门的调查往往难以被网民采信,此时,第三方组织介入调查和治理就能发挥特殊效用,可以在政府与网民之间起到缓冲作用,发挥专业优势,提供更为客观科学的调查结论。同时,社会组织的参与既可以监督地方政府,避免政府行为侵害公民权益,也可以引导和监督网民,减少网民的无序参与。当然前提是,这些社会组织应具有一定的独立性,能够依法公正开展监督。

  协同治理在本质上“就是一种通过在共同处理复杂社会公共事务过程中多元主体间的相互关系的探究,以此建立共同行动、联合结构和资源共享”[9]。为有效协调各治理主体的利益和行为,必须合理确定各治理主体的行为规范和权力边界。根据国外网络治理的经验,多主体协同治理的前提就是依法治网,各治理主体之间的关系是既共同协作又相互监督,各自以法律规范自身行为,处理相互之间的分歧。为此,还需建立多元主体之间的协商对话和相互监督机制。在网络舆情处置过程中,各治理主体应成立联合议事机构和决策机构,通过现场协商对话、网络对话等方式沟通信息,协调利益,达成共识。当然,这种协作关系的建立,有赖于强势的地方政府主动释放善意,让渡部分权力。最根本的是要建立一套强有力的地方政府网络治理能力考评和问责制度,促使地方政府转变职能,主动与各社会主体合作,防止一些部门或官员因狭隘的部门利益、私人利益而沿袭传统的维稳模式。

  ()治理模式:国家主导与社会自律相结合

  有研究指出,互联网具有自组织功能,作为一个自组织的复杂性系统,它具有自我调节,自我发展,从简单到复杂,从幼稚到成熟的成长特性[3]30。因此,对互联网空间的外在干预理应适度,否则很可能适得其反。就我国情境而言,由于网民数量庞大,各种违法犯罪现象的确猖獗,政府加强网络管理是必要的,但采取何种管理模式更加有效则有待探索。中国的网络治理(尤其是网络舆情治理)更宜采取国家(政府)主导与社会自律相结合的模式,既强调国家网络管理部门在互联网管理中的主导性和权威性,也充分调动网民和社会的积极性和主动性,从而提升治理效果。

  就网络舆情治理而言,采取国家(政府)主导与社会自律相结合的模式,首先要求地方政府在治理中发挥牵头作用,协调网络企业、社会组织、媒体和网民的利益并主导治理进程。网络舆情治理必须由政府主导,这是因为企业、媒体等社会组织均难以摆脱自利性,网民和社会公众也有自身利益,且力量分散、观点多元。国家(政府)作为公共权力机关,其本职就在于提供公共服务,维护公共利益,监督企业及社会公众在不损害公共利益的前提下追求自身利益。当然,政府权力来源于公众授权,作为受托一方,政府治理理应接受公众监督。当前,我国“国家—社会”关系总体上还是强国家、弱社会,加强对政府治理的监督至关重要。

结合当代中国社会权力结构来看,推广国家主导与社会自律相结合的治理模式,重点是要推动政府转型,由全能政府转型为有限政府,在各级官员中普及治理理念,促使地方政府适当放权,赋权网络企业、社会组织、媒体和网民等社会主体,建构多元主体协同治理体系。同时要赋予各类社会组织一定的独立性,保障网民权利,增加公众参与渠道,提升各类社会主体的参与素质,充分发挥各类社会主体的长处,由政府治理转向社会治理。

作者简介:许鑫(1978- ),惠州学院文学与传媒学院教授,广州国际城市创新传播研究中心研究员,研究方向:网络舆情,公共传播。广东 惠州 516007


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