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私有化趋势冲击美国高等教育公平


理想很丰满,现实很骨感。美国宪法规定所有公民机会平等,一系列法院的裁决也彰显出对公民平等教育权的捍卫。但现实情况却是,美国高等教育在不同家庭收入群体中呈现出高度不平等的姿态。尤其是20世纪80年代以来,随着公立高等教育私有化进程加快,美国高等教育系统的不平等色彩日益加重。在通过创新举措进行多元化筹资方面,美国的公立高校显得紧张而狂热。

一、与企业合作的私有化态势

  由于公共财政资助的严重下降,在高等教育的领域,美国各州政府的实际地位也随之下降,学费、捐赠、科研合同、企业等私人来源资助成了美国公立高校更为依赖的对象。换句话说,从这一角度理解,美国公立高校正在日益走向私有化。

  美国高等教育的规划与管理采用分权治理的模式,联邦政府只是间接引导高校服务国家需要,50个州级政府对监管和资助高校负首要责任。自20世纪80年代以来,无论经济形势好坏,各州对高校的资助都保持着持续下降的趋势,增加拨款反而成了偶然事件。高等教育常被视为州预算的“平衡轮”,在与州内基础教育、医疗、狱犯改造等领域竞争财政拨款时,高等教育几乎没有法律或合同约束,而且与联邦匹配拨款的比例极小。因此,在州必须执行预算削减时,高等教育往往首当其冲遭遇削减。2008年以后的全球经济衰退进一步加剧了州对高校削减资助的状况,而且没有迹象表明随着经济形势的好转,这种下降趋势会停止或减弱。

  有研究显示,如果州政府持续削减拨款,到2059年,全美所有公立高校都将全部失去州财政拨款。科罗拉多州和爱荷华州将分别于2022年和2029年停止财政资助公立高校;2032年,弗吉尼亚州、密歇根州、亚利桑那州和罗德岛都将停止对公立高校的财政资助。这一趋势预示着政府与高校新的权力关系的转型,美国公立高校正从“州资助院校”变为仅仅是“位于州内的院校”时代。

  由此,在通过创新举措进行多元化筹资方面,公立高校的步伐显得更加紧张而狂热。早在2014年,亚利桑那州立大学就与星巴克建立合作伙伴关系。截止到2019年6月,星巴克已有1.2万名员工参与该大学教育计划,近3000名员工已经毕业;到2025年,预计星巴克将为2.5万名取得本科文凭的员工向大学支付至少2.5亿美元费用。星巴克员工加入后,亚利桑那州立大学的远程教育人数出现了十几倍的增长,网络学历教育课程也增至几十种,大学由此获得了巨大的经济收益。

  普渡大学和佛罗里达大学等都与沃尔玛公司建立了合作伙伴关系。目前,该公司已为7800多名员工参与大学教育计划支付了费用,约5000人在读大学学位。2019年6月4日,沃尔玛又宣布将大学教育计划扩大至公司的高中生员工,进入大学教育计划的员工每年将新增5000人。预计未来四到五年,合作伙伴大学将为沃尔玛6.8万多名员工提供多种教育课程及相关技术培训。此外,各高校都加大了对STEM(科学、技术、工程、数学)领域的科研支持,以增强与政府和企业合作盈利的可能性。为提高学费收入和院校声望,许多公立高校还改革招生程序,“学生资助”正日益沦为一种战略性招生管理工具。

二、助贫还是助优

  历史上,许多州都对公立院校的州外招生做出限制,但这一规范也早已改变。2015年,威斯康星州议会就取消了对威斯康星大学麦迪逊旗舰校园州外招生的限制。由于公立高校对州外学生收取学杂费几乎是州内学生的2.5倍,有的高校已达3倍以上,在财政压力的驱使下,高校竞相扩大招收州外学生。为与同行竞争州外优秀生源,很多高校都加大了“助优”奖学金的力度,富有、优秀的州外学生成为各高校角逐的对象,传统学生资助制度也从“助贫”为主转向“助优”为主。同时,州一级的学生资助也在发生明显转向。1993—1994年度,州的学生资助平均只有10%给了非贫困生,到2013—2014年这一比例上升到24%,全美有15个州的“助贫”奖学金占州内总学生资助的比例都不足一半。

  当下美国高等教育公平的一个最大威胁源于“富人”和“穷人”之间日渐扩大的鸿沟。学生及家庭的高等教育负担能力取决于政府财政拨款、高校学费设置及学生资助等因素。随着相关政策的变化,美国低收入家庭学生的高等教育负担能力降低。

  基于收入的高等教育公平问题最直接的表现是高收入家庭学生获得学士学位的比例远高于低收入家庭的学生。2013年,家庭收入最高四分位段(统计学术语,详见链接)学生在24岁前获得学士学位的比例,是最低收入四分位段学生的8倍以上(77%对9%);这一差距比43年前还要大:1970年,此组对比数字的差距为5倍多(40%对6%)。1970年以来,家庭收入最高四分位段学生获得学士学位的比例几乎翻了一番,从40%上升到77%;但在家庭收入最低四分位段仅略有上升,从1970年的6%上升到2013年的9%。即使只计算接受高等教育者,2014年家庭收入最低四分位段学生学士学位获得率仍只有21%,并且1970年至今几乎无变化(22%)。获得学士学位的这些差异部分归因于上大学的可能性和所上大学类型的不同。

三、更多穷人上不起大学

  美国高、低收入家庭的学生接受高等教育的比例差距很大。2012年,家庭收入最高四分位段18至24岁青年中,有82%接受高等教育,而在家庭收入最低四分位段这一数字为45%。家庭收入信息对学生入学类型选择也有高度的预测性。以针对贫困生的联邦佩尔助学金获得者为参照,2012年,四分之三(75%)非佩尔助学金获得者进入四年制而不是两年制院校;相比之下,佩尔助学金获得者的这一数字是55%。对于低收入家庭学生而言,公立四年制大学正变得越来越难以负担。研究机构New America在对全美584所公立大学的调研报告中指出,20世纪90年代末以来,约2/3较具选择性的公立大学减少了对家庭收入最低40%群体的招生;同时却提高了对家庭收入最高20%群体的招生。换言之,这类大学中富裕学生的增长是以减少招收低收入家庭学生为代价的。另外,2015—2016学年,被调研的584所公立大学中一半以上(52%)收取贫困新生(家庭年收入3万美元以下)净学费(减去所有助学金后的费用)1万美元以上——占这些学生家庭年收入三分之一以上;约8%大学贫困新生支付净学费15000美元以上——占他们家庭年收入一半以上;有26个州的公立四年制大学对州内贫困新生收取净学费1万美元以上。

  另有数据显示,家庭收入最高四分位段学生的平均净学费增长速度也高于最低四分位段学生。如果净学费反映了教育质量的差异和高价教育更大的市场回报,那么,贫富家庭收入群体学生的净学费差距增大,反映出日益严重的不平等;学生家庭收入不同、高校类型选择也不同,贫富群体之间的分层加大。按照固定美元计算,美国高校平均学杂费自1970年以来翻了一番,从1970年的9625美元增至2012—2013年的20234美元。1975年,联邦最高佩尔助学金占比高校平均学费的三分之二(67%);到2012年,联邦最高佩尔助学金只占平均学费的27%,为1970年以来的最低占比。由于政府承担的高等教育成本减少,不仅大学费用在上涨,而且日益转嫁到学生及其家庭。1977年,州和地方财政资助占高等教育收入的57%,但2012年仅占39%。相应地,1977年学生及家庭支付费用占比高等教育收入的33%,2012年则达49%。2012年,家庭收入最低四分位段学生支付的平均净学费占其家庭收入的比例高达84%。

  上世纪90年代以来,大学生贷款支付教育费用的比例和金额都大幅增加。所有学士学位毕业生贷款的比例从1992—1993年的49%增加到2012年的71%。按2012年固定美元计算,过去20年里取得学士学位的学生平均贷款量几乎翻了一番——从1992年16500美元增至2012年29400美元。虽然联邦佩尔助学金获得者主要就读于费用低廉的院校,但他们的平均贷款额仍高于非佩尔助学金获得者:2012年毕业年级中,佩尔助学金获得者平均贷款为31007美元,非佩尔助学金获得者为27443美元。

  家庭收入因素之外,仍有诸多其他影响美国教育公平的因素。例如,大学成绩表现方面,与白人和亚洲人群体相比,黑人和西班牙裔学生较低;家庭第一代大学生要比父母有大学学位的学生低;年龄偏大学生要比年轻大学生更低。另外,学生居住地不同和就读中学的特点等因素同样会带来高等教育公平问题。

  长期以来,美国公立高校通过向州内学生提供低收费教育来实现州和国家的政策目标,由此也为中低收入家庭学生提供了进入中产阶级大门的机会。但目前的状况表明,公立高等教育私有化正在阻碍贫困学生的教育进程,太多公立大学正在对低收入和工人阶级学生关闭大门。不少美国学者疾呼决策者们要尽快扭转趋势,并痛批一些公立大学“助推和加剧”教育不公平的行为。

四、如何修正倾斜的天平

  教育公平是一个全球性问题。各国教育制度和历史不同,高等教育公平程度和具体问题确有差异,但大都面临着招生、学业完成和经济负担能力方面的挑战。各国也都有许多类似的教育公平改进策略。改善高等教育负担能力的实践中,美国也在不断摸索。

  第一,在“绩效问责制”的考核指标体系中做出相关规定。自从1979年田纳西州成为全美第一个实施绩效拨款的州,一直到2000年,绩效拨款制已波及全美绝大多数州。州政府热衷于将有限的财政拨款与公立院校的招生、学生资助、和毕业率等一系列理想的绩效指标相关联;高校以承诺更多绩效责任“换取”州的财政拨款。在这一政策的促进下,肯塔基大学计划缩减“助优”奖学金的使用,重新转向针对低收入和少数族裔学生以需要为基础的资助体系。纳入绩效问责计划的任何促进教育公平的指标都需要足够的资金挂钩,才有可能消除各高校对低收入和少数族裔群体的诸多不公平做法。但指望所有州都意识到此类行动的必要性并主动采取措施,那也是不现实的。

  第二,对两年制院校和四年制大学前两年实行免费教育。美国部分州已经在实施类似政策,其中有些州只对社区学院全部免费开放入学,另一些州无论两年制或四年制院校,前两年都实行免费教育。加利福尼亚州共有115所社区学院,是全美最大的社区学院系统,为全美约1/4的社区学院学生提供服务。自1986年起,加州就已免去了州内低收入家庭学生的学费,2015—2016学年有43%(230万)的学生受益于社区学院低收入免学费计划。2018年起加州为所有首次就读社区学院的全日制州内学生提供一年的免费教育;今年8月,新任州长又宣布明年起对所有首次就读社区学院的全日制州内学生免除两年学费。2015年,奥巴马总统宣布了他的“社区学院承诺”计划,田纳西、伊利诺伊、纽约等多个州都迅速回应并推出了类似的免费计划。

  第三,现有联邦学生资助制度——佩尔助学金、联邦贷款和高等教育税收抵免政策被新的联邦与州合作计划所取代。联邦政府在保护高等教育机会均等方面一直发挥关键作用,但近年来,这一资助计划越来越招致批判。相对于高校学杂费和生活费的飙升,佩尔助学金“购买力”的下降已遭到研究人员的抨击。2017年,在白宫发布新一轮削减包括佩尔助学金在内的政府预算时,有576家组织上书国会表示抗议。另有数据显示,1995-2015年,学生贷款项目一直高居三类联邦学生资助项目的首位,众多学生毕业时背负着沉重的贷款债务。而由于收入达到一定额度的人才需要纳税,所以也有人批评“税收减免”资助更像是对中产阶级学生家庭的优惠。新计划若能顺利实施,学生所需支付费用将仅限于其预期家庭支付能力:政府先确定一个家庭能够为子女支付的金额,由联邦、州和高校三方共同弥补家庭预期支付金额之外与学生就读高校净学费之间的差额。此举将会彻底解决所有学生的就学经济需求。此外还有不少研究者建议,可以通过将贷款转为赠款来激励学生如期完成学业,目前全球已有一些国家在实践类似的政策。

  政府和高校都有责任减少学生就学的经济障碍,但提高学生及其家庭的经济负担能力也只是改善高等教育公平的一个方面。教育公平是一个系统工程,它的实现是一个从一出生就开始的漫长过程的结果。

  (作者:王景枝,中国传媒大学学科建设与发展规划处副研究员、比较教育学博士,本文系北京市教育科学“十二五”规划立项课题“美国州级高等教育规划研究”的研究成果之一,项目编号:ADA14118)

(来源:光明日报

责任编辑:贾莹莹


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