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邓智团:顺应新时代的城市发展逻辑


城市发展有特定规律和自身逻辑。2015年12月召开的中央城市工作会议提出,做好城市工作,必须认识、尊重、顺应城市发展规律。这一要求已深刻影响着我国当前的城市建设实践。从用词逻辑来看,“认识”是前提,“尊重”是原则,“顺应”是路径。当前,中国城市发展已进入“创新、协调、绿色、开放、共享”理念引导下的新时代,顺应新时代的城市发展逻辑,有助于推动我国城市新一轮发展。

以“人”“业”“城”解构城市发展

解构城市发展逻辑,就是解构城市发展,找到城市发展的关键逻辑点。首先,城市发展是“人”的发展,也是城市发展最直观的表征,是户籍人口和外来人口的共同增长,或者是创新人才、技能人才、产业工人、低端产业从业人员及非劳动就业人口的协同增长。其次,城市发展是“业”的发展,是城市的产业发展与经济增长,表现为高端服务业、高端制造业、高新技术产业和生活性产业等不同产业的全面协调发展。最后,城市发展是“城”的发展,是泛指城市化环境的发展,可以是城市粗放发展的规模扩张,或者是城市内涵发展的品质提升,既包括城市建设和公共服务为代表的城市硬环境建设,也包括以文化氛围和营商环境等制度安排为代表的软环境改善。如此,城市发展就可以被解构为“人”“业”和“城”的发展,对城市发展逻辑起点的探求就简化为:确定不同时期“人”“业”和“城”发展的优先次序。

“城兴业,业兴人”与“城兴人,人兴业”

西方发达国家城市发展都已经或正在从“田园资本主义的城市蔓延发展”向“新城市主义的城市内涵发展”转变。当前,占主导地位的逻辑起点已从“城兴业”转变为“城兴人”。在20世纪大多数时间里,西方发达国家城市发展逻辑是,城市以新城和新区的建设吸引企业和集聚产业,就业机会吸引产业工人,进而推动人口规模的增长,实现城市发展。这时期的逻辑可以概括为“城兴业,业兴人”,即城市蔓延扩张引来产业,产业吸引人口,其实质是产业兴城的“城兴业”。

到了20世纪后半叶,迎来知识和创新为驱动力的创新时代,雅各布斯城市多样性和卡尔索普新城市主义,已经广泛影响着城市决策者和城市规划者。城市优势的再认识和对城市紧凑发展的强调占据主流。特别是进入21世纪后,创新创意成为推动经济发展的主要动力,创新创意人才的需求与城市多样性和新城市主义等观点高度契合,吸引和集聚人才成为城市发展的政策出发点。城市发展逻辑发生显著变化,转变为城市塑造环境,环境吸引人才,人才促进创新,创新推动产业,产业繁荣城市,即所谓的“城兴人,人兴业”的城市发展新逻辑逐步形成并主导城市发展。

认识新时代的中国城市发展逻辑

改革开放40多年来,借助超大规模的跨区域迁移人口流动和全球产业转移带来的发展机会,我国城市以新城、新区和开发区建设的方式,推动我国城市人口、土地和经济规模的迅速扩张,一大批城市迅速成长起来。在这个过程中,城市发展逻辑为“城兴业,业兴人”,即城市建设新城新区实现城市规模扩张和吸引产业,产业推动人口集聚,人口集聚扩张城市人口规模。其实质是工业化推动的城市化实现城市规模扩张的粗放发展。

相比西方发达国家所经历的时间跨度长、过程更为市场化的城市发展逻辑转变而言,我国城市发展逻辑的转变则来得更快,基本上是政府主动干预的结果。受人口、土地和生态环境的倒逼,各级政府主动干预原有城市发展方式,推动城市发展逻辑主动调整,特别是党的十八大提出的“创新、协同、绿色、开放、共享”五大发展理念让这一趋势更为显著。从北京和上海等超大城市的新一轮总体规划来看,人口规模控制、土地减量发展和生态环境约束等成为城市发展的底线,促使城市发展动力主动调整,“城兴人,人兴业”的新时代城市发展逻辑逐步浮现出来。“城兴人,人兴业”与“城兴业,业兴人”的城市发展逻辑有显著差异。“城兴业,业兴人”强调建设新城新区的粗放发展,以新城新区建设发展产业,以产业吸引流动人口,从而实现城市的规模扩张。而“城兴人,人兴业”则强调提升城市品质的内涵发展,特别是营造舒适生活和工作环境吸引创新创意等高端人才,以人才激发创新,以创新繁荣产业,从而实现城市的创新发展。“城兴人,人兴业”的城市发展,正在成为新时代主导我国城市新一轮发展的基本逻辑。

城市发展最根本抓手是“优化城市环境”

当前,各级城市政府应尊重城市发展逻辑调整的大势,积极顺应新时代的城市发展逻辑,走出一条有中国特色的城市现代化发展道路。在“城兴人,人兴业”的城市发展逻辑下,城市发展最根本的抓手就是,紧紧牵着“优化城市环境”这个城市发展的新逻辑。

以人为本。城市的本质是“人”,城市环境优化的目标是更好满足人的合理需求。为此,顺应新时代的城市发展逻辑,需要结合目标导向和问题导向,在着力改善城市基础设施和公共服务等城市硬环境的同时,要着力提升城市文化、城市生态、城市治理等软环境,实现城市吸引和留住人才的目的。在创新驱动的新时代,城市的内涵发展应与人的需求高度契合,应从强调功能分区转向功能混合,大力打造5分钟生活圈和15分钟工作圈的“微型城市”,打造网络化的城市内部节点和活力街区空间。

动态弹性。城市是有机体,可视为适应不同技术和管理条件约束下的有机生命体。从城市发展的历史来看,随着技术和管理的不断提升,最优城市规模总体呈现扩大趋势,对应的城市病也因时而异。可以说,城市规模都是某个时期相应技术和管理下的特定产物,或扩张或收缩。当前应给予城市规模适度的动态弹性空间,以推动城市实现适应不同技术和管理水平的合理扩张或理性收缩。

区域协同。城市是分工与协作的产物,是不同空间尺度下处在不同发展阶段的不同主体的集合体,在“城兴人,人兴业”的新时代城市发展逻辑中,应实施因地、因时而异的城市群策略,推动人才等要素跨区域便利流动,实现区域协同发展。经济发达地区发展水平高且相对均衡,超大城市和特大城市发展相对成熟,进一步提升人口等要素的合理流动和配置,可实行不同空间尺度上的区域协同。对于经济后发地区而言,中心城市大多还处于集聚极化向分散协同转变过程中。在目前“一带一路”建设、西部大开发和中部崛起的背景下,应适度强化增长极作用,推动不同等级的中心城市向高等级城市发展,成长为超大城市和特大城市以提升区域辐射力和带动力,缓解区域发展的不平衡和不充分,实现区域协调发展。

(作者单位:上海社会科学院城市与人口发展研究所)

 (来源:中国社会科学网)

责任编辑:韩旭

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